Az Eötvös Károly Intézet Jogállamfigyelő című júliusi jelentése

• Nyomtatás

Részletek

Egyéb információk

2010. augusztus 18. szerda, 03:56

Galamus-csoport

II. rész: A szólás, a sajtó és a média szabadsága

– Tények
– Alapvetés
– A médiacsomag intenciói
– Súlyos támadás a sajtószabadság ellen
– Véleménynyilvánítási vagy szólásszabadság
– „Médiaalkotmány” – alkotmányellenes elképzelések
– Médiairányítási szervezet: közös főnök, integrálás nélkül
– Hadivállalkozás – teljhatalom
– A korábbi szabályozás kizárta a kétharmados többséget
– Politikai pénzen vásárolt befolyás
– Kontrollhiány – korrupcióveszély
– A miniszterelnök dolgozószobájából kiinduló személyi piramis
– A szakmai kontroll hiánya
– Összegzés

1. Tények

2010. június 11-én Cser-Palkovics András és Rogán Antal Országgyűlési képviselők önálló képviselői indítványként nyújtották be – minden korábbi nyilvános egyeztetés nélkül – az Alkotmány, a médiát és a hírközlést szabályozó egyes törvények módosításáról, a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló törvényjavaslatokat, továbbá a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Médiatanácsa tagjait jelölő eseti bizottság felállításáról és a Közszolgálati Közalapítvány felállításáról szóló határozati javaslatokat. Az Alkotmány módosítását július 6-án, a hírközlési és médiahatóság szabályainak megváltoztatását július 22-én fogadta el az Országgyűlés. A sajtó és a média tartalmi szabályozását célzó törvényjavaslat részletes vitáját őszre halasztották. A határozati javaslatok zárószavazásra várnak.

Az Ekint jelentésében közzétett véleménymegoszlást a szabályozás értékeléséről lásd a honlapon.

2. Elemzés

Alapvetés

A véleménynyilvánítás szabadsága, a sajtószabadság kényes portéka, nem az önmagukban álló alkotmányos értékek egyike, hanem a jogállami alapstruktúra nélkülözhetetlen eleme. A sajtószabadság afféle vízválasztó, ezen kívül kevés olyan eleme van a jogállami szerkezetnek, amelynek vizsgálata alapján igen-nem válasz adható arra a kérdésre, hogy az adott állam jogállam-e. Ahol nincs sajtószabadság ott nincs jogállam, mert – hogy egyetlen példát említsünk – az ilyen államban elképzelhetetlen a szabad választás. Ahol a közhatalom nem bírálható szabadon, ott demokratikus közélet sincs, hiszen a választáshoz hiányzik a felajánlott választék. Az a társadalom, amelynek sajtója „korlátozottan szabad”, maga is legfeljebb csak korlátozottan lehet szabad. Noha a sajtószabadság világnézeti értelemben nem semleges kérdés (létezhet világnézet, amely rajong a cenzúráért), a politikai meggyőződéstől viszont független, minden szabadságszerető polgárnak természetszerűleg egyformán kedves.

A médiacsomag intenciói

A Fidesznek a sajtóval kapcsolatos jogokat újrafogalmazó törvénycsomagja a nyilvánosságról szól, mégis az emberek elől elrejtve, titokban készítették. Ez a körülmény akkor is elfogadhatatlanná tenné, ha szabályai egyébként helyesek lennének. De nem azok. Az új törvény intenciói – ez az őszinteség diadala - nem titkosak: Szalai Annamária , az Országos Rádió- és Televízió Testület (ORTT) fideszes delegáltja azt fejtegette, hogy az elmúlt tizenöt évben szerinte sajnálatos módon a véleménynyilvánítás korlátlan szabadságágának biztosítása felé haladtunk. Ennek pedig szerinte a közösségek jogainak jegyében lesz immár vége – noha a vélemény kinyilvánítsa természete szerint individuális aktus.

Súlyos támadás a sajtószabadság ellen

A törvénycsomagot, sok hazai és nemzetközi szakértőhöz hasonlóan, a sajtószabadság elleni súlyos támadásnak tartjuk. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet sajtószabadság-biztosa Martonyi Jánosnak küldött levelében követelte a tervezet visszavonását: „A javasolt törvények nagyfokú aggodalomra adnak okot országuk médiaszabadságát illetően” (…) Elfogadásuk ahhoz vezethet, hogy az összes műsorszolgáltatást politikai döntéseknek rendelik alá”. Az Európai Újságíró Szövetség (EFJ) regionális szervezete szerint a törvénycsomag egyenesen „visszafordítaná az időt” a sajtószabadság tekintetében Magyarországon. Mindazonáltal sem az Európa Tanácsnak, sem pedig az Európai Uniónak eddigi története szerint nincs hatékony jogi lehetősége arra, hogy érdemben fellépjen az ilyen tagállami döntések ellen. Ehhez képest némileg meglepő az Origo július 16-i hitelesnek tűnő értesülése, hogy ugyanis az unió szerint a magyar szabályozást „úgy kell kialakítani, hogy megvédje a médiát felügyelő szervet a politikai vagy gazdasági érdekcsoportok befolyásától”,  és ha ezt nem érvényesíti a szabályozás, az unió akár ellenlépéseket is tesz.

Nézetünk szerint téves a Fidesz-tervezet egyes kritikusai által hangoztatott álláspont, amely a látszat hasonlósága alapján a törvénycsomagot a rákosista, kádárista sajtóviszonyokhoz, hatalomgyakorláshoz hasonlítgatja. A törvényjavaslat beterjesztőinek biztosan céljai közé tartozik a politikai uralom és tekintély alkotmánysértő kiterjesztése, a szabadság elért szintjének csökkentése, hegemónszerep elérése, azonban nem céljuk a sajtószabadság teljes felszámolása. Ez Európa közepén, az Európa Tanács és az Európai Unió tagállamában lehetetlen. Valószínűleg a szabadsághoz hozzászokott társadalom és a gazdaság sem viselné el, és – mivel az internet természeténél fogva szabad – technológiai okokból sem kecsegtet tartós sikerrel. Viszont ezek a korlátozott célok is az ország nemzetközi hitelének további erózióját eredményezhetik. Terjedelmi okok miatt a több elemből álló szabályozási csomagnak főleg ez elektronikus médiát érintő elemeiről írunk, ezekről sem teljes körűen.

Véleménynyilvánítási vagy szólásszabadság

Az alkotmánymódosítás első változatának talán legriasztóbb ötlete volt, hogy a nyilvánosságra került első változat kivette volna az alaptörvényből a véleménynyilvánítás szabadsága fogalmát, hogy helyébe a szólásszabadság kifejezést tette. Ezt az Eötvös Károly Intézet azért bírálta, mert a változtatás a pártállami alkotmány fogalomhasználatát idézi és a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot figyelmen kívül hagyhatóvá tette volna, hiszen az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben a véleménynyilvánítás szabadságát a szólásszabadságnál tágabb fogalomként értelmezte. Az elfogadott alkotmánymódosítás végül megkegyelmezett a véleménynyilvánítás szabadságának.

Ugyanakkor további súlyos kifogások emelhetők az elfogadott változattal szemben. Az alkotmány szövegének ilyesfajta megváltoztatása lehetővé teszi, hogy a változó összetételű Alkotmánybíróság változtasson korábbi véleményszabadság-doktrínáján, és kaput nyisson újabb (például tartalom alapú) korlátozásoknak. Veszélyeket hordoz az is, hogy a módosított, bővített alkotmányszöveg a sajtószabadság egyes alkotmányos követelményeit (például sokszínűség) megemlíti, más, nem kevésbé fontos követelményekről (például függetlenség) pedig hallgat. Miután a köztársasági elnök aláírta az alkotmánymódosító törvényt, a Fidesz úgy ünnepelt, mintha a még hivatalban lévő köztársasági elnök a Fidesz médiairányítási elképzeléseit általában is helyeselné („A Fidesz szándékai egybevágnak a köztársasági elnök alkotmányértelmezésével” – Simon László, Fidesz-képviselő, július 9-én). Noha a köztársasági elnök magatartása elég világos volt: az Alkotmánybíróság hatáskörének értelmezése alapján alkotmánymódosítás esetén következetesen nem kér az Alkotmánybíróságtól előzetes normakontrollt.

„Médiaalkotmány” – alkotmányellenes elképzelések

A mosolyt fakasztó nagyzolással Médiaalkotmánynak is nevezett második törvényjavaslat, amelynek tárgyalását az előterjesztők egyelőre jegelik, alapvetően alkotmányellenes szabályozási filozófián alapul. Az Alkotmánybíróság, helyesen, azt az elvet képviseli, hogy a nyilvánosság különböző fórumainak szabadsága csakis saját jellemzőik alapján korlátozható. Az írott sajtó, az elektronikus média és az internetes tartalmak szabadságát nem lehet egy kaptafára húzni. Ha ez történik, alkotmányos felülvizsgálat esetén az egész törvényjavaslatnak biztosan buknia kell. A szakmai előkészítés és az érvelés minőségét jól jellemzi, hogy az előterjesztők és a tervezet támogatói napokig azzal érveltek, hogy az unió jogszabályai megkövetelik a sértő véleményekkel szembeni válaszadási jogot, majd megfeledkezve erről az érvelésről, módosító indítvánnyal kihúzták a javaslatból a „vélemény-helyreigazítást”.

Médiairányítási szervezet: közös főnök, integrálás nélkül

A törvénycsomag legkritikusabb eleme minden bizonnyal a médiairányítás szervezeti kereteit meghatározó törvény (amit a Ház július 22-én elfogadott). Ez egyfelől közös főnök alá helyezi (Szalai Annamária), másfelől nem integrálja az eddigi Nemzeti Hírközlési Hatóságot (NHH) és a mostani ORTT-t. Az összevonás sem a döntés-előkészítés, sem a döntéshozatal során nem biztosít a jelenleginél nagyobb lehetőséget a média- és távközléspolitikai szempontok együttes figyelembevételére, ami pedig az integrált hatóság létrehozásának egyetlen szakmai célja lehetne. Intézmények átnevezése sem olcsóbb, sem hatékonyabb, sem szakmaibb működést nem eredményez, ha a feladatokat egyébként érdemben nem gondolják újra.

Hadivállalkozás – teljhatalom

Nemzetközi kuriózum a leginkább hadivállalkozások szervezetére emlékeztető vezetési modell. A létrejövő Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökét (Szalai Annamária) a miniszterelnök nevezi ki kilenc évre, vagyis több mint két parlamenti ciklusra. Az elnök újabb és újabb kilenc évre is kinevezhető. A takarékosnak reklámozott modellben az elnök (Szalai Annamária), aki külön fizetésért a Médiatanács elnöke is, két államtitkári rangú elnökhelyettest nevez ki, akiket, ha gondolja, indoklás nélkül bármikor visszahívhat. A két (?) hivatal élén két főigazgató áll, akiket – ki más – az elnök (Szalai Annamária) nevez ki, és őket is indoklás nélkül visszahívhatja. Emellett a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottak szerint, a takarékosság jegyében, korlátlan számban főigazgató-helyetteseket is kinevezhet, és őket is hasonlóképpen hívja vissza, ha akarja. A főigazgatók államtitkári, helyetteseik helyettes államtitkári juttatást kapnak.

A korábbi szabályozás kizárta a kétharmados többséget

Az ORTT-ről hosszú ideje nem gondolja senki, hogy jelenlegi formájában fenn kell tartani. Ennek ellenére, ha a most elfogadott törvényt az ORTT-re vonatkozó szabályok mellé állítjuk,  világossá válik, hogy a korábbi médiatörvényben felvázolt rendszer a politikailag elfogulatlan működés érdemi garanciáit tartalmazta (még ha a garanciákat a pártok rendszeresen ki is játszották). Például azért, mert az ORTT-ben nem alakulhatott volna ki olyan helyzet, hogy a testületet egyetlen politikai erő uralja. A Fidesz a korábbi szabályozás szerint nemhogy saját kétharmados többségét nem tudta volna érvényesíteni a testületben, de még a döntéshozatalhoz általában szükséges egyszerű többségért is meg kellett volna dolgoznia. Ez magyarázhatja a sietséget a jogalkotásban. Az új eljárási rendben viszont a Fidesz akár egyedül is jelölheti és meg is választhatja az irányító testületek és szervek mindegyikét.

(Az ORTT működésének kudarca alapvetően abból ered, hogy tagjainak többsége, és még inkább a tagokat delegáló pártok nem szakmai munkaként, hanem a politikai és gazdasági érdekérvényesítés tereként értelmezték az ORTT-t. A legfontosabb – frekvencia- és pénzosztó – döntések többségénél minden józan megfontolást felülírtak a politikai alkuk vagy éppen a személyes érdekek. A most elfogadott törvény a szervezeti keretek átalakításával egyáltalán nem garantálja a szakmai működést. Egyetlen dolgot garantál: a kormánypártok, illetve, legyünk megengedőek, az általuk támogatott személyek akaratának korlátozás nélküli érvényesülését.)

Politikai pénzen vásárolt befolyás

A politikai tőke még az írott sajtónál is nagyobb arányban jut befolyáshoz az elektronikus sajtóban, és ennek a minden jel szerint folytatódó térfoglalásnak az új szabályozás nem vet gátat. A létrejövő gazdálkodási modell könnyen a korrupció és a pénzen vásárolt és eladott politikai befolyásolás melegágyává teheti a rádiózást és a televíziózást. A köztévék, a közrádió és a Magyar Távirati Iroda vagyona egyetlen kézbe kerül, és ez a kéz nem független. Ráadásul az utolsó pillanatban elfogadott módosítás a korábbi közszolgálati részvénytársaságok vagyonának kezelésével azt a − magyartalan elnevezéssel − Műsorszolgáltatás Támogató és Vagyonkezelő Alapot bízza meg, amelynek vezetőjét, sőt helyetteseit is a Médiatanács elnöke (Szalai Annamária) nevezi ki és hívja vissza. Az az elnök (Szalai Annamária), aki leplezetlenül a miniszterelnök embere, és aki országgyűlési megerősítés nélkül is alapvető funkciókat lát el a médiafelügyeletben.

A politikailag ugyancsak kiszolgáltatott helyi közszolgálati média nem kap normatív támogatást.

Kontrollhiány – korrupcióveszély

A szakmában közismert, hogy a Nemzeti Hírközlési Tanács korábban eredményesen állt ellen korrupciós nyomásnak. Csak a 900 MHz-es frekvenciasáv (negyedik mobilszolgáltató) értékesítéséből – melynek pályáztatását az NHH korábban jó okkal eredménytelennek nyilvánította – az elvárt állami bevétel húszmilliárd forint. Ennek pályáztatása – a korábbiakkal ellentétben – minden belső és külső kontroll nélkül, átláthatósági garanciát sem tartalmazva is megtörténhet. Az új hatósági modellben ugyanis a távközlés területét érintő minden döntésben szinte korlátlan a hatóság elnökének (Szalai Annamária) befolyása.

A miniszterelnök dolgozószobájából kiinduló személyi piramis

A Médiatanács jelölési és választási rendje, amellett, hogy az intézmény működését kizárólag politikai alkuktól teszi függővé, gyakorlatilag garantálja, hogy a testületben kormányoldali többség érvényesüljön. Ez a testület jelöli a közmédiumok – egyébként igencsak megkurtított mozgásterű – vezérigazgatóit, anélkül, hogy a jelöltet bármiféle szakmai megmérettetésnek kitenné. A vezérigazgató-jelöltről az a Közszolgálati Kuratórium dönt, amelynek elnökét szintén a Médiatanács delegálja, így, bár az ellenzéki pártok elérték, hogy a kuratóriumban mindegyikük képviselve legyen, a testület kormányoldali többsége garantált. A Médiatanács elnökét (Szalai Annamária) megnevező miniszterelnöktől a közmédiumok vezérigazgatóiig tehát nagyjából egyenes az út. Ráadásul: a törvény hatályba lépése után első alkalommal a Médiatanács fogadja el a közszolgálati feladatokat meghatározó Közszolgálati Kódexet is. A közszolgálati intézmények elveszítik gazdasági önállóságukat, és semmilyen garancia nincs rá, hogy a feladataik ellátáshoz szükséges forrásokat megkapják. A jelenlegi politikai helyzetben, a kialakult politikai kultúrában az olyan formális függetlenségi garanciák, mint a kizárólag a törvénynek alárendelt működés, a kétharmados választás, nem elegendőek.

A szakmai kontroll hiánya

A szakmai kontroll teljesen hiányzik, és ilyesmi a jövőben sem lesz. Az unióban egyre hangsúlyosabb önszabályozásnak, együttszabályozásnak a nyomai sem látszanak. Ezek a valódi médiapolitikai problémák, de ezekkel a médiatörvény-csomag egyetlen eleme sem néz szembe. A hatalomtechnikai megfontolásokon és a személyes ambíciókon túl más motivációt nehéz felfedezni az új szabályozásban. Ebbe a koncepcióba jól illeszkedik, hogy az Országgyűlés az utolsó pillanatban egy arcátlan törvénymódosítással kiüresítette a Sláger/Danubius-ügyben hozott, az ORTT-t elmarasztaló jogerős bírósági ítéletet.

Összegzés

Nagyon messze kerültünk már attól az alkotmánybírósági ideától, amely szerint az „Alkotmány megköveteli a rádió és a televízió szabadságát az államtól és egyes társadalmi csoportoktól. Nem lehet tehát olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik, vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhatnak. (…) Az állami szervektől való szabadság követelménye - a műsorok tartalmát illetően - a törvényhozással és a Kormánnyal szemben egyaránt fennáll.” Kérdés, hogy az új tagokkal megerősített, forradalmasított Alkotmánybíróság majd az elvek felől tekint-e a törvényre vagy a törvény felől az elvekre.

Ha tetszik a cikk, ajánlja másoknak is!

• < Előző
• Következő >