Az Eötvös Károly Intézet Jogállamfigyelő című júliusi jelentése
- Részletek
- Egyéb információk
- 2010. augusztus 18. szerda, 03:56
- Galamus-csoport
I. rész: A jogállami követelmények érvényesülése
Tartalom (a vizsgált alapelvek és az alapelveknek ellentmondó konkrét szabályozások):
1. Az alkotmányvédelem, ezen belül az alapjogvédelem elért szintje nem csökkenthető (bírósági titkárok, visszamenőleges hatályú adókötelezettség, az Alkotmány-előkészítő bizottságok felállítása)
2. A közhatalom független intézményeinek a parlamenti többség és a kormányzat befolyásától mentesen kell működniük, csak így őrizhetik meg arcukat, a közhatalom gyakorlását pedig a valóban független intézmények folyamatos kontrolljának kell legitimálnia (Nenyi, új OVB-tagok)
3. A parlamentáris rendszernek kell továbbra is meghatároznia alkotmányos berendezkedésünket, a kormányzat parlamenti felelőssége és a parlamenti ellenőrzés intézményei nem gyengíthetők (az Alkotmány-előkészítő bizottság összetétele, az alkotmánybírákat jelölő bizottság összetétele, a törvények visszatartása)
4. A közhatalom gyakorlása legyen átlátható, a közhatalmat gyakorló szervezetek és személyek legyenek számonkérhetőek, az információszabadság elért szintje fejlesztendő, a visszalépés nem elfogadható (a kormányülések dokumentálása, az állami vállalatok működésének átláthatósága, a jogalkotás nyilvánossága)
5. A szólás szabadsága csak az alapvető jogok védelmében, és csak arányos mértékben korlátozható, a politika befolyásától mentes sajtó és média szabadságát biztosítani kell (média- és sajtószabályozás, lásd II. rész)
6. Minden ember individuumként és közössége részeként is egyenlő méltósággal rendelkezik, ennek minden állami megnyilvánulást át kell hatnia (a hódmezővásárhelyi szégyenfal, rendőri reakció a Budapest Pride után, romák kizárása az árvízkárosultaknak szánt adományokból)
***
1. Az alkotmányvédelem, ezen belül az alapjogvédelem elért szintje nem csökkenthető.
„A kormánytöbbség affinitása az Alkotmány módosításához e hónapban sem hagyott alább. Az újabb alkotmánymódosítások következtében az alaptörvény továbbra sem képes betölteni azt a funkcióját, hogy keretet szabjon az állami cselekvésnek. A jogállami képlet így megfordulni látszik: a kormányzat nem saját politikáját hangolja az alkotmányi szabályokhoz, hanem az alkotmány rendelkezéseit igazítja politikai döntéseihez.”
Konkrétan:
a). Bírósági titkárok
Bírósági titkárok is dönthetnek a személyi szabadság korlátozásával járó elzárás büntetésének kiszabásáról (a Kormány közbiztonság javítását célzó törvénycsomagjának elemeként). Az Országgyűlés ennek a szabályozásnak azzal az alkotmánymódosítással ágyazott meg, amely lehetővé tette a törvényhozónak, hogy a helyi bíróság hatáskörébe tartozó ügyek vonatkozásában a bírósági titkárokat a jelenleginél szélesebb hatáskörrel ruházza fel.
Egyrészt: „A jogalkotó azzal, hogy rendszerszintű átalakítás helyett pusztán a bírósági titkárok hatáskörének bővítését tette lehetővé, úgy adott választ az igazságszolgáltatást jellemző problémákra (pl. ügyhátralék, akadozó eljárások), hogy közben veszélybe sodorta az igazságszolgáltatás alapelveinek, azok közül is mindenekelőtt a törvénykezés fogalmához szorosan tapadó függetlenség és a pártatlanság követelményének az érvényesülését.” Ugyanis míg a hivatásos bíró függetlenségét és pártatlanságát számos garancia övezi (őket a köztársasági elnök nevezi ki, tisztségükből elmozdíthatatlanok, vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségük, fegyelmi felelősségük van stb.), addig a bírósági titkárok működése nélkülözi ezeket a garanciákat. Noha az Alkotmány alapvető jogként garantálja mindenki számára, hogy az ellene emelt bármely vádat, illetve jogait és kötelezettségeit független és pártatlan bíróság bírálja el.
Másrészt: „A személyi szabadsághoz való jog kiemelkedő jelentőségű alapjog, az érvényesülését védő eljárási garanciák léte vízválasztó alkotmányos és nem alkotmányos állam között. E szabadságjog elvonása (pl. elzárással) olyan súlyos alapjog-korlátozás, amely az Alkotmánybíróság szerint is megköveteli a független, pártatlan bíróság döntését. Álláspontunk szerint ezért a bírósági titkárok erre vonatkozó döntési jogosultsága csorbítja a személyes szabadság érvényesülésének eljárási biztosítékait, amely a szabadságjog szükségtelen és aránytalan korlátozásához vezet.”
Harmadrészt: „A törvényjavaslat indokolása utalt arra, hogy az új megoldással a bíróságok létszámfejlesztés nélkül láthatják majd el a Kormány közbiztonsági intézkedéseiből származó feladatokat. A megoldás egyrészről nem költségkímélő, mert bár a bírósági titkár illetménye - eddigi feladataival, felelősségével arányosan - alacsonyabb a hivatásos bíróénál, ennek a módosítás következtében nyilvánvalóan változnia kell. Másrészről elfogadhatatlan az a megközelítés, amely Iustitia mérlegének egyik serpenyőjébe a jogállami alapelvek és az alapjogok érvényesülését, a másikba pedig ezek költségeit helyezi. Ez a felfogás kifejezetten nem jogállami.”
b). Visszamenőleges hatályú adókötelezettség
„A tartalmi alkotmányosságot érinti az a módosítás is, amely az adótörvénycsomag részeként 2010. január 1-jei hatállyal, azaz visszamenőlegesen vetett ki a közszférában dolgozók kétmillió forintot meghaladó végkielégítésére 98 százalékos különadót.” Ez a jogállami jogalkotás kritériumaként számon tartott visszaható hatályú szabályozás tilalmába ütközik. A tilalom ignorálása súlyosan sérti a jogbiztonság követelményét, hiszen a jogalanyoknak nem volt lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz igazítsák, továbbá a törvény egy már megszerzett jogtól fosztja meg őket.”
„Nem legitimálja a szabályozást a törvénymódosításnak megágyazó alkotmánymódosítás sem, amely felhatalmazást ad a törvényhozónak, hogy az államtól származó, jó erkölcsbe ütköző juttatásokat az adóév kezdetétől (tehát akár visszaható hatállyal) különadóval sújtsa. Az alkotmánymódosítás indokolásával ellentétben ugyanis nem lehet eltérni az Alkotmánybíróságnak attól a megállapításától, hogy adókötelezettséget érintő szabályozásnál az adókötelezettség keletkezésének időszakát, és nem a bevallás időpontját kell irányadónak tekinteni. A visszaható hatályú kötelezettség-megállapítás tilalma nem az Alkotmánybíróság felfedezése, hanem jogállamiság minimumkövetelménye, amely az egyik legfontosabb garanciája úgy a szerzett jogok védelmének, mint a jogba vetett bizalom fennmaradásának.”
c). Alkotmány-előkészítő bizottságok felállítása
„Sajnálatos módon sem az országgyűlési bizottságba beválasztott, sem a miniszterelnök által felkért személyek között nem találunk az alkotmányjog iránt fogékony szakértőket. Az országgyűlési bizottság felállításakor az Országgyűlés nem élt azzal a Házszabály adta lehetőséggel, hogy a bizottság munkájába - tanácskozási joggal - szakértőket is bevonjon, így abban csak politikusok foglalnak helyet. Baljós előjel mindenesetre, hogy a tagok között lévő Cser-Palkovics András és Mátrai Márta elmúlt hetekben kezdeményezett alkotmánymódosításai nem éppen arról árulkodnak, hogy a képviselők értik, mi egy alkotmány funkciója.
***
2. A közhatalom független intézményeinek a parlamenti többség és a kormányzat befolyásától mentesen kell működniük, csak így őrizhetik meg arcukat, a közhatalom gyakorlását pedig a valóban független intézmények folyamatos kontrolljának kell legitimálnia.
a). Nenyi
Kormányhatározat kötelezte a végrehajtó hatalom irányítása alá tartozó szerveket, a független intézményeket pedig „kérte”, hogy a parlament által még júniusban elfogadott Nemzeti Együttműködés Nyilatkozatát (NENyI) függesszék ki a középületekben. „A nyilatkozat a kormányhatározattal kapcsolatos közleményünk óta művirágokkal díszítve lóg intézetünk falán. Ironikus megnyilvánulásunk - egyébként nagyon is komoly - üzenete nyilvánvaló: az a nyilatkozat, amelynek kifüggesztését kötelezően elrendelik, jelszavával ellentétben – ’Legyen béke, szabadság és egyetértés!’ - nem szólhat szabadságról, csakis egyetértésről. Ezt az egyetértést várta volna el a Kormány a független intézményektől is - cinikusan megjegyezve, hogy egyébként tiszteletben kívánja tartani az államhatalmi ágak elválasztásának (sic!) elvét. Tudomásunk szerint eddig - az Országgyűlés kivételével - a Kormánytól független intézmények egyike sem tett eleget a kérésnek.
b). Új OVB-tagok
A parlament utolsó ülésnapján megválasztották az Országos Választási Bizottság új tagjait is. Ennek előzménye az a múlt hónapbeli jogszabályi formába öltött, ám egyedi helyzetre szabott Országgyűlési aktus, amely lerövidítette a hivatalban lévő bizottság négyéves mandátumát. A parlamenti vitában alappal vetődött fel az új jelöltek esetleges szakmai alkalmatlansága: egy tag kivételével egyikük sem tekinthető közjogi kérdésekkel napi szinten foglalkozó szakembernek.
***
3. A parlamentáris rendszernek kell továbbra is meghatároznia alkotmányos berendezkedésünket, a kormányzat parlament előtti felelőssége és a parlamenti ellenőrzés intézményei nem gyengíthetők.
„Általánosságban elmondható, hogy a választás eredménye következtében az Országgyűlés működése sok tekintetben távol került a parlamentarizmus természetes, megszokott jelenségeitől. A konszenzusra törekvés, az ellenzéki képviselők támogatásának elnyeréséért való fáradozás a kormányváltás óta nincs jelen az Országgyűlésben; az ellenzék pedig - kérdéseivel, interpellációival, bizottsági helyeivel - legfeljebb kellemetlenkedni tud, hátráltató, a törvényalkotást vagy más parlamenti eljárást akadályozó lehetőségei jelen felállásban nincsenek. Ez a helyzet a parlamentarizmussal nem rokon erődemonstráció érzetét kelti, amire csak ráerősít az, hogy a kormánytöbbség szokatlanul nagy erőfölényét azokra a helyzetekre is rávetíti, ahol annak nem lenne helye.”
Szemléletes példák:
a). Az Alkotmányelőkészítő bizottság összetétele
Nem a paritás elve érvényesül (Kormány és ellenzéke nem egyenlő arányban képviselteti magát), hanem a parlamenti erőviszonyokat tükrözi. Pedig demokráciában az alkotmányozás elképzelhetetlen lenne az ellenzéki erők tényleges részvétele nélkül.
b). Az alkotmánybírákat jelölő bizottság összetétele
A kormányváltás után kialakult közjogi helyzetben az ellenzéki frakcióknak nagyon kevés olyan joga volt, amelyet tényleges fegyvertényként lehetett számbavenni. E kevés ellenzéki jog közé tartozott, hogy minden frakció egy tagot delegálhatott az alkotmánybírákat jelölő bizottságba, így ugyanis a kormánytöbbség nem tudott volna az ellenzék nélkül alkotmánybírót választani. Ezzel szemben a kormánytöbbség már júniusban az alkotmánybírák jelölésének megreformálásával foglalatoskodott, és fel is számolta az ellenzék egyetlen hatékony fegyverét. Az ezt követően felállított bizottság már híven tükrözte a kormánytöbbség erőfölényét: a jelölő bizottságot az Országgyűlés az új jelölési szabályoknak megfelelően úgy állította fel, hogy abban tíz kormánypárti és öt ellenzéki képviselő kapott helyet, a jelöltté váláshoz pedig nyolc tag támogatására volt szükség.
c). A törvények visszatartása
Szintén a parlamentarizmus működési zavaraira utal, hogy az Országgyűlés utolsó nyári ülésnapjain elfogadott törvényeit a házelnök visszatartotta, nem küldte meg a hivatalban lévő köztársasági elnöknek, kifejezetten azért, hogy az ne élhessen az alkotmányban biztosított jogaival esetleges kifogásai miatt, és hogy csak az új köztársasági elnöknek - aki jelenleg az Országgyűlés fideszes elnöke - kelljen, illetve legyen lehetősége ezzel foglalkozni. Ez több elfogadott törvényt érintett, amelyek közül a legfontosabb az e jelentésben is részletesebben elemzett, hírközlési és médiahatósággal kapcsolatos szabályozás volt, amely több alkotmányos és jogharmonizációs hibában szenved, egyes szabályai pedig egyenesen ésszerűtlenek. A visszatartás miatt egyes törvények a tervezettnél jóval később lépnek hatályba.
***
4. A közhatalom gyakorlása legyen átlátható, a közhatalmat gyakorló szervezetek és személyek pedig legyenek számonkérhetőek, az információszabadság elért szintje fejlesztendő, a visszalépés nem elfogadható.
a). A kormányülések dokumentálása
A Kormány ügyrendje, szemben a néhány hete elfogadott törvénnyel, nem teszi kötelezővé a kormány ülésein a hangfelvétel készítését, arra az ülés közben csak indokolt esetben és a miniszterelnök engedélyével, illetve az ülés végén, összefoglaló rögzítése céljából kerülhet sor. Annak fényében, hogy a törvényt fideszes képviselők nyújtották be, ez legalábbis meglepő, de aggodalomra ad okot a normatisztelet hiánya is. Éppen azért kellett az AB döntése nyomán törvényben szabályozni ezt a kérdést, hogy ne a mindenkori kormány kénye-kedve szerint dőljön el, készüljön-e szó szerinti jegyzőkönyv vagy hangfelvétel. A hatályos ügyrend nem ismeri el a polgárok jogát a kormányzat ellenőrzésére, a kormányok működésének megismerésére, ezért az információszabadság elért szintjétől való visszalépés megállapítható.
b). Az állami vállalatok működésének átláthatósága
Nehéz legitim célt felfedezni amögött az információszabadságot szűkítő szabályozás mögött, amellyel a kormánytöbbség az állami vállalatok működésének átláthatóságát csökkentette. A törvénymódosítás az államháztartási törvénynek azt a szakaszát helyezte hatályon kívül, amely az állam többségi befolyása alatt álló gazdasági társaságokat kifejezetten közfeladatot ellátó szervként határozta meg. Bár ezek a társaságok a törvénymódosítás ellenére is közfeladatot látnak majd el, a módosítás jelentősen csorbíthatja a kezelésükben lévő vagy tevékenységükre vonatkozó közérdekű információk megismerésének kikényszeríthetőségét, így a közvéleményhez nem vagy csak jelentős nehézségek árán juthatnak majd el ezek az információk. Amennyire ködös a módosítás mögött álló kormányzati szándék, olyan nyilvánvalóak korrupciós veszélyei.
c.) A jogalkotás nyilvánossága
A jogalkotás nyilvánosságával kapcsolatos, múlt havi jelentésünkben megfogalmazott bírálatunk e hónapban többszörösen aláhúzandó. Míg ugyanis a júniusban benyújtott törvényeknek pusztán elenyésző részét kezdeményezte a Kormány, a júliusban beterjesztett törvényjavaslatok zöme már formailag is minisztériumokban készült. A tervezetet kidolgozó tárcák azonban egyszer sem tartották be a jogalkotás nyilvánosságára vonatkozó, júniusi jelentésünkben részletesen elemzett törvényi szabályokat.
***
5. A szólás szabadsága csak az alapvető jogok védelmében, és csak arányos mértékben korlátozható, a politika befolyásától mentes sajtó és média szabadságát biztosítani kell.
A júliusi hónapban folytatódott és részben le is zárult az új sajtó- és médiaszabályozási törvényjavaslat vitája, a törvényt az ülésszak utolsó napján fogadták el. Tulajdonképpen ez volt az első olyan szabályozási tárgykör, amelyet legalább néhány hétig lehetősége volt az érdekelteknek és a szélesebb közvéleménynek többé-kevésbé megvitatni. Igaz, ennek a törvényalkotási folyamat korábbi fázisában kellett volna megtörténnie, amikor még a szabályozás elvei és koncepciója is a vita érdemi tárgyát képezhette volna, és az is igaz, hogy a zárószavazás előtti napon (!) beterjesztett, több mint harminc oldalra rúgó módosító javaslatok tükrében nem feltételezhetjük, hogy a törvényalkotás elnyújtása a társadalmi véleményezhetőség érdekében történt. Értékelésünk szerint a sajtószabadság úgy a törvényalkotás, mint a médiapiaci hatalomkoncentráció következtében veszélyben van, ami akár könnyen relativizálhatja azt az Alkotmányban rögzített állami önmeghatározást is, miszerint „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”. Mindezekre tekintettel a sajtószabadságot választottuk a hónap kiemelt témájának, amellyel tehát részletesen foglalkozunk (lásd: II. rész).
***
6. Minden ember individuumként és közössége részeként is egyenlő méltósággal rendelkezik, ennek minden állami megnyilvánulást át kell hatnia.
Két lesújtó történésre hívjuk fel a figyelmet.
a). A hódmezővásárhelyi szégyenfal
A „nagy többséggel a hátam mögött bármit megtehetek” mentalitásra enged következtetni a Lázár János vezette Hódmezővásárhelyi Önkormányzat szégyenfala. A hónap első hetében közzétett szégyenlista több száz olyan személy nevét, születési adatait és lakcímét tartalmazza, akik a település vezetése szerint visszaéltek a város támogatásával, mert a nekik megítélt támogatást végül nem kérték (például nem mentek el az ingyenebédért vagy nem vállalták a felajánlott közcélú munkát). Az ilyen listák nyilvánosságra hozatala (megfelelő jogalap nélkül létezésük is) súlyosan alkotmánysértő magatartás, amely teljességgel semmibe veszi a személyes adatok és általában az érintettek méltóságának védelmére vonatkozó előírásokat. A lista ráadásul számos érzékeny adatot tár fel, mint amilyenek a szociális helyzetre, egészségi állapotra utaló adatok. Az eset kapcsán az adatvédelmi biztos felszólította az önkormányzatot a jogellenes adatkezelés megszüntetésére, a felhívásnak a városvezetés nem tett eleget, a jogsértő állapot továbbra is fennáll.
b). Rendőri reakció a Budapest Pride után
Aggodalomra ad okot a Budapest Pride kulturális fesztivál nyitónapján történt atrocitás utáni rendőri reakció is. A szélsőségesek erőszakos fellépésére kivonuló rendőrtisztek a rendezvény békés jellegét úgy tartották megőrizhetőnek, hogy a szervezőkkel - saját érdekükben - levetetették a meleg büszkeség szimbólumaként ismert szivárványzászlót, mivel az provokálja a radikálisokat. A rendőrség tehát a kisebbséget támadó fellépésre a kisebbség szabadságának korlátozásával reagált. Korábban is alulminősítették az ilyen magatartásokat, ebben nincs változás: míg a támadások kimerítik a közösség tagja elleni erőszak mint hivatalból üldözendő bűncselekmény büntetőtörvényi tényállását, a hatóságok sorra kisebb súlyú bűncselekményként kezelik ezeket. Sajnos a programokkal szemben az utóbbi években egyre intenzívebb ellenállás a rendőrségtől sem marad távol, noha a testület tagjai intézkedésük során diszkriminációmentesen, részrehajlás nélkül kötelesek feladatukat teljesíteni. A szexuális orientáción és a nemi identitáson alapuló kisebbség megfélemlítése, valamint a közösség tagjaival szemben elkövetett bűncselekmények inadekvát kivizsgálása ellehetetleníti, de legalábbis jelentősen megnehezíti a kisebbség tagjai számára számos alapvető jog gyakorlását. Az a rendőrségi gyakorlat, amely még a Meleg Méltóság Napján is megkísérelte meggyőzni a szervezőket arról, hogy a rendezvényt ne tartsák meg, összeegyeztethetetlen a plurális értékrendszeren alapuló demokráciával, és az elmúlt évek joggyakorlatához képest visszalépést jelent.
c). Romák kizárása az árvízkárosultaknak szánt adományokból
Tekintettel arra, hogy a pártokra kiterjed az egyenlő bánásmód követelménye, a törvény durva megsértése történt akkor, amikor roma származásuk miatt nem részesülhettek egyes árvízkárosultak a nekik címzett adományokból. A sajtóban megjelentek és a TASZ által dokumentáltak szerint a Jobbik monori alapszervezete adományokat gyűjtött, illetve jelenleg is gyűjt árvízkárosultak javára. Szalonnán 17 házat sújtott az árvíz, ebből 5-ben romák laknak. A településen a párt egyik aktivistája osztotta az adományokat, ám a roma károsultaknak – nyíltan kimondva: származásuk miatt – nem adott semmit, míg olyan nem roma származású Jobbik szavazóknak juttatott az adományokból, akiket elkerült a víz.
Összegezve:
A jogállamiság-index folyamatos csökkenését látjuk, ha a független intézmények kormányzati befolyástól mentes működését, a parlamentarizmus érvényesülését, a közhatalom bírálhatóságát vagy a stabil alkotmányvédelem értékeit tekintjük.