Az oktatás az állam szolgálatában – I. rész



Államérdek, családi érdek


Kevesen vannak, akik kétségbe vonják azt az állítást, hogy a társadalmi, gazdasági fejlődés alapja az adott országban élők műveltségi szintjének minél magasabb szintre emelése. Nehéz elképzelni a gazdasági fejlődés felgyorsulását, növekedését akkor, ha az ország iskolarendszere nem képes annak biztosítására, hogy minél többen minél magasabb szintű tudást szerezzenek. Az állam érdeke ennek megfelelően olyan iskolarendszer létrehozása és működtetése, amely képes és alkalmas befogadni mindenkit, aki az adott ország területén él, képes és alkalmas felkészíteni azokra a feladatokra, amelyekre szükség van ahhoz, hogy az adott ország megfelelő fejlődési pályára álljon, illetőleg megfelelő felfelé ívelő pályán tartsa a gazdaságot. Az oktatáshoz való hozzáférés azonban az egyénnek és a családnak is az érdeke, hiszen a személyes boldogulás alapja is a minél nagyobb tudás, minél magasabb szintű iskolai végzettség megszerzése. A család érdeke az, hogy a gyermek megkapja a személyiségének legteljesebb kibontakoztatásához szükséges fejlesztést, ezen túlmenően azt a lehetőséget, hogy képességeinek és személyes ambícióinak megfelelő iskolai tanulmányokat folytasson. A jól megszervezett oktatási rendszer esélyt teremt a boldoguláshoz azoknak a gyerekeknek is, akik születésüknél fogva az átlagosnál rosszabb helyzetben vannak.


Az állam érdekei és a családi érdekek sok tekintetben azonosak. Az államnak érdeke, hogy a társadalom minél több tagja legyen alkalmas és képes a boldogulásra. Az egyén sikeressége egyben garancia az állam sikerességére. Az állam érdekei és a családok érdekei annál inkább egybeesnek, minél szélesebb a támogatottsága azoknak a céloknak, amelyeket az állam megfogalmaz. Fordítva még szemléletesebb ez a kép: annál nagyobb a lehetősége a családi érdekek és az állam által megfogalmazott érdekek összeütközésének, minél szűkebb társadalmi közösség céljainak megvalósítását tűzi maga elé az állam. A konfliktusok, összeütközések száma növekedhet, ha az állam a nevelés és oktatás céljai között megfogalmazza valamely világnézet, vallás támogatását, valamely ideológia előnyben részesítését. Növekedhet a konfliktusok száma akkor is, ha az állam a nevelés és oktatás céljai közé beemeli valamelyik társadalmi csoport ideológiájának terjesztését, hogy megszilárdítsa, megőrizze az adott csoporthoz tartozók államszervező, irányító pozícióját. Konfliktusokhoz vezethet az is, ha a neveléshez és oktatáshoz mint közszolgáltatáshoz szűkebb a hozzáférés lehetősége, mint amennyi a társadalmilag elfogadható, társadalmilag hasznos, reális igények teljesítéséhez szükséges.


Az Orbán-kormány az oktatás rendszerét államosította, hogy az állam céljainak alárendelje.




Csak az a lényeges, ami az államnak fontos


A magyar oktatás új rendszere a jogi szabályozás oldaláról vizsgálva felállt. Legfontosabb jellemzője az állam korlátlan beavatkozási lehetőségének törvényesítése az oktatás teljes folyamatában. A köznevelés rendszerének felépítésével a hatalom sokszor nyíltan, sokszor alig burkoltan, legtöbbször azonban álcázva felszámolta a tanítás és a tanulás szabadságát. Ehhez rendpárti jelszavakkal, vélt és hamis sérelmek orvoslásának kilátásba helyezésével megszerezte a pedagógusok jó részének támogatását. Ebben a folyamatban azonban építhetett a nemtörődömségre, a tájékozatlanságra és nem utolsó sorban a hamis kormányzati propagandára is. Nem kétséges, csak a nagyon vájt fülűek ismerhették fel, hogy a propagandaszövegek mögött – legyen rend az iskolában; aki megszegi a kötelezettségeit, az szigorú szankcióra számíthat; minden iskola nyújtson azonos színvonalú oktatást; helyre kell állítani a pedagóguspálya presztízsét, a minőségi oktatást; az oktatás helyébe a nevelést kell állítani; le kell venni a nevelés terheit a családról – a valóságos célkitűzés nem más, mint alárendelni az oktatás egész rendszerét, teljes folyamatát és szereplőit az állam érdekeinek.



Miért fontos az oktatás az államnak?


A köznevelés rendszerének államosítása többféle kormányzati érdeket szolgál. A köznevelés rendszere a legnagyobb ellátórendszer, amelynek éves költségvetése megközelíti az ezermilliárd forintot. Közel kétszázezer embert foglalkoztat. Az állami elosztási rendszer kiépítése lehetőséget nyújtott arra, hogy a forrásokat kivonják az önkormányzati rendszerből, a források elosztását állami rendelkezés alá vonják. Lehetőséget nyújt annak eldöntésére is, hol működjön iskola, milyen szolgáltatásokat nyújtson, ki tanítson benne, mit és miből.


A köznevelés rendszere az ország majdnem minden családját érinti, hiszen intézményei megközelítően másfél millió gyereknek, tanulónak nyújtanak szolgáltatást. Ebből adódóan az állam, a gyerekeken keresztül, közvetlen befolyást tud gyakorolni a szülőkre is.




Az államosítás társadalmi rendeltetése


Az államosítás célja és lényege, hogy a gyerekek nevelésének irányítása az állam kezébe kerüljön. Az állam döntsön arról, kinek milyen sors jut. Ki méltó, ki alkalmas arra, hogy bejusson a felsőoktatásba. Az állami oktatási rendszer kiépítése alkalmas annak eldöntésére, hogy ki tartozik az „úri” középosztályhoz, a vezetői réteghez, és kiből legyen közmunkás, segédmunkás, fizikai munkaerő. Az államosított rendszer nyújt lehetőséget arra, hogy az állam az általa fontosnak tartott ideológiát közvetlenül a célba juttassa, a gyerekekhez. A tananyag meghatározása, a tankönyvkiadás ehhez az ideológiaközvetítő célhoz igazodik. A neveléscentrikus oktatás azt fejezi ki, hogy olyan emberekre van szükség, akik nem vonják kétségbe az uralkodó osztály döntéseit, hatalmát.


Az államosított rendszer lényege, hogy az állam szabályoz, engedélyez, utasít, ellenőriz, fenntart. Az államosított oktatási rendszert lehet dróton rángatni, felülről, kézből irányítani. Az államosított oktatási rendszer alkalmas arra is, hogy kézben tartsa a pedagógusokat, meghatározza, hogyan viselkedjenek, milyen magatartást tanúsítsanak, mit tanítsanak. Az államosított oktatási rendszert lehet úgy formálni, alakítani, hogy annyi középiskolai férőhely legyen, hogy oda ne jusson be más, csak aki arra érdemes, és ehhez lehessen hozzárendelni az államilag finanszírozott felsőoktatási helyeket.


Az államosítás egyik hazug jelszava – mindenkinek jár az azonos színvonalú, jó minőségű oktatás – azt hivatott eltakarni, hogy a köznevelés rendszerében nem az esélyteremtés a valódi cél, hanem a társadalmi szelekció, a nehezebben haladó, a bármely oknál fogva hátrányos helyzetben lévő tanulók kiszorítása.



A győri szakmunkásiskola szoborpárja – kozterkep.hu/visart


A szakmai önállóság államosítása


Az iskolai oktatást érinti leginkább az új követelményrendszerek kiadása és bevezetése. A köznevelési törvény szerint az iskolák szakmailag önállóak. A rendelkezés álságossága világossá válik annak a rendelkezésnek a tükrében, amely kimondja, hogy az iskolák a kerettantervtől lényegében nem térhetnek el. Az összes megadott időkeret tíz százaléka az, amellyel az iskolák „szabadon” rendelkezhetnek. Ez a mozgástér jóval kisebb annál, mint amelyet a „klasszikus”, miniszteri utasítással a hetvenes évek végén megjelentetett tantervek – az összes időkeret harminc-negyven százalékában – megengedtek.


A leglényegesebb változás, hogy az iskolák az oktatásért felelős miniszter által kiadott kötelező kerettantervet alkalmazhatják. A kerettanterv meghatározza azokat a követelményeket, amelyeket megadott időpontra minden tanulónak teljesítenie kell. A közoktatás rendszerében az iskolák maguk készítették el helyi tantervüket, s maguk határozhatták meg, milyen elvárásokat kell teljesítenie a tanulónak ahhoz, hogy magasabb évfolyamba léphessen. Míg a korábbi szabályozás alapján az iskolák feladata elsődlegesen az úgynevezett kulcskompetenciák fejlesztése volt, és az iskolákra bízta a jogalkotó, hogy a fejlesztési feladatokat milyen követelményekkel, milyen ütemezésben oldja meg, addig az új rendszerben minden tanulónak azonos időpontra azonos követelményeket kell elsajátítania ahhoz, hogy továbbhaladhasson az iskolai évfolyamokon. Ez a megoldás jelentős mértékben megnehezíti az egyéni differenciálást, az egyéni tanulási útvonalak kialakítását. Itt válik világossá, mit is jelentett a „buktatás tilalma” a közoktatás rendszerében az első-három évfolyamon. Volt ideje a pedagógusnak arra, hogy felzárkóztassa azt a tanulót, aki önhibáján kívül az átlagnál lassabban tudott haladni. Az új rendszer lényege, hogy aki lemarad, az leszakad és kimarad.


A követelményrendszer államosítása kihatással van a teljes iskolarendszerre. Függetlenül attól, hogy milyen fenntartásban működik az adott iskola, az állami tanterv alkalmazása kötelező. Az iskolaalapítási eljárás lényeges eleme az iskolai pedagógiai program, és ennek részeként a helyi tanterv vizsgálata. Az iskola fenntartója kerettantervet nyújthat be jóváhagyás céljából. A korábbi gyakorlattól eltérően tehát nem az iskola, hanem a fenntartó jogosult ilyen eljárást indítani. Ez azért fontos eltérés, mivel nehezen képzelhető el, hogy az állami fenntartásban lévő iskoláknál, az állami intézményfenntartó központ az állam másik szereplőjétől engedélyt kérjen és kapjon az állam által kiadott kerettantervtől eltérő másik kerettanterv bevezetésére. A kerettanterv jóváhagyása az oktatásért felelős miniszter jogosítványa. A miniszter mérlegelés alapján hozza meg a döntését, amelyhez szakértői véleményeket kell beszerezni. Miután a szakvéleményben foglaltak a minisztert nem kötik, ez az engedélyezési eljárás jó lehetőséget biztosít ahhoz, hogy a miniszter megválogassa, kinek enged eltérést az állami követelmények alól. Az engedély birtokában az érintett fenntartó iskolái az állami követelményektől eltérő elvárásokkal, módszerekkel készíthetik fel a tanulóikat. Ez az eljárás jó eszköz arra, hogy az „elit rétegek” gyermekei számára külön iskolarendszer alakuljon ki. Jó eszköz ahhoz is, hogy korlátozzák azoknak az iskoláknak a létrejöttét, működését, amelyek speciális tanterv alkalmazása mellett a nehezebben haladó, hátrányos helyzetben lévő gyermekeket, tanulókat készítették fel.


A tankönyvpiac államosítása


Az iskolai pedagógiai tevékenységet jelentős mértékben meghatározza, hogy milyen tankönyvből taníthat a pedagógus, tanulhat a tanuló. Az elmúlt húsz évben a tankönyvkiadók és forgalmazók megkapták a lehetőséget arra, hogy az állam által meghatározott elvárásokra építve tankönyveket adjanak ki és hozzanak forgalomba. Az állam a tankönyvvé nyilvánítás eljárását szabályozta, s ennek a keretei között döntötte el, szakértői vélemények alapján, hogy adott könyv megfelel-e tartalmában és kivitelében a tankönyvekkel szemben támasztott elvárásoknak. Ez a rendszer alapvetően változott meg azáltal, hogy a 2013. szeptember 1-jei tanévtől a tankönyvforgalmazás állami monopóliummá vált. A tankönyvek országos megrendelése, beszerzése és eljuttatása az iskolákhoz állami közérdekű feladattá vált, amelyet az állam a Könyvtárellátó Kiemelten Közhasznú Nonprofit Korlátolt Felelősségű Társaságon keresztül lát el. 2014. január 1-jétől lett állami közfeladat a tankönyvfejlesztés, kiadás és forgalmazás. Az állam egy tantárgyhoz két tankönyv felvételét engedélyezi a tankönyvjegyzékre. A miniszter által kiírt pályázaton kiválasztott tankönyvet fel kell venni a tankönyvjegyzékre. Az iskola csak a tankönyvjegyzéken szereplő tankönyvet alkalmazhatja. Amennyiben a miniszteri pályázaton két tankönyvet kiválasztanak egy tantárgyra, be is telt a tankönyvjegyzék abban a körben.


Ezzel az eljárással az állam magához vonta azt a jogot, hogy eldöntse, miből tanítsanak az iskolák, a pedagógusok. Összhangban áll ez a megoldás az állami tantervmonopóliummal. A hátrányos helyzetű, nehezebben haladó, egyéni felkészítést igénylő gyerekekkel foglalkozó iskolák így nemcsak az általuk kifejlesztett helyi tantervektől kénytelenek elbúcsúzni, hanem azoktól a tankönyvektől is, amelyeket korábban a saját helyi tanterveikhez alkalmaztak.




A köznevelés rendszerének államosítása


A rendszer működését meghatározó döntések meghozatala


2013. január 1-jével az állam olyan feladatokat vont magához, amelyek biztosítják a közvetlen utasításadás lehetőségét az ország köznevelési intézményrendszerének túlnyomó többsége felett. Ettől az időponttól kezdődően az óvodák kivételével valamennyi korábbi önkormányzati köznevelési intézmény az állam fenntartásába került. Az állam így minden eszközt megszerzett ahhoz, hogy közvetlenül meghatározza a köznevelés rendszere túlnyomó többségének a működését, tevékenységét. A fenntartó dönt ugyanis az intézmény létesítéséről, átszervezéséről, feladatairól, megszüntetéséről. Az állami intézményfenntartás megteremtette a jogi lehetőséget ahhoz, hogy minden kötelező egyeztetési eljárás nélkül az oktatásért felelős miniszter eldöntse, hány és milyen típusú köznevelési intézményre van szükség az országban. Közvetlenül az oktatásért felelős miniszter kapott felhatalmazást a köznevelési intézmények létéről vagy nem létéről szóló döntések meghozatalára. Ebből következően egyetlen kormányhatározat elégséges ahhoz, hogy intézménybezárásokra kerüljön sor. Az állami fenntartásba került intézményeknél a foglalkoztatható létszámok meghatározása is az állam jogosítványai közé került. Miután a köznevelésről szóló törvényben semmilyen rendelkezés nem található arra vonatkozóan, hogy milyen módon kell meghatározni a neveléshez és oktatáshoz szükséges pedagógusok létszámát, ebben a kérdésben is elégséges egy kormányhatározat ahhoz, hogy akár több tízezer pedagógus-álláshely szűnjön meg. (A kormány rendeletben határozta meg az iskolai pedagóguslétszám meghatározásának rendjét.)



A közszolgáltatások államosítása


A községekben, a városokban, a járásszékhely-városokban, a megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben működő települési önkormányzatok gondoskodnak az óvodai nevelés megszervezéséről, ennek keretei között az óvodák létesítéséről, működtetéséről, fenntartásáról. A közneveléssel kapcsolatosan minden egyéb jogosítvány és kötelezettség az államot illeti meg, illetve az államra hárul.


A települési önkormányzatok részt vesznek az állam fenntartói feladatainak végrehajtásában. Ez a működtetői feladatok ellátása. A működtetői szerep az állami intézményfenntartáshoz kapcsolódik. A működtető joga, illetve kötelezettsége a saját tulajdonában lévő ingatlanban folyó állami köznevelési feladatellátáshoz szükséges feltételek megteremtése. A működtetés lényege a feladatellátáshoz kapcsolódó ingó és ingatlan vagyon üzemeltetése. A működtetői feladatot minden olyan önkormányzat köteles ellátni, amelynek az illetékességi területén háromezernél többen laknak.


Jól érzékelhető tehát, hogy a települési önkormányzatnak nincs érdemi beleszólási joga abba, hogy az illetékességi területére telepített, állami fenntartásban lévő köznevelési intézmény milyen feladatot lásson el. A települési önkormányzatok ki vannak zárva a köznevelés szervezésével összefüggő minden érdemi, szakmai döntés meghozatalából.


Jól érzékelhető azonban az is, hogy az állam nem gondoskodik arról, hogy minden államosított intézményben biztosítsa a működés feltételeit. Ezt a kötelezettséget áthárította az önkormányzatokra, amelyek anyagi helyzetüktől függően döntik el, milyen feltételeket biztosítanak annak a köznevelési intézménynek, amely állami feladatot lát el. Ez a megoldás a legjobb cáfolata annak az állításnak, hogy az államosítás legfontosabb célja az azonos színvonalú, minőségi oktatás feltételeinek a megteremtése. A hátrányos helyzetű, munkanélküliséggel sújtott, forráshiányos települések iskolái működtetésének gondjait az állam nem vette át, hanem továbbra is az önkormányzatokra hárítja.



Az intézményfenntartás államosítása


Ahhoz azonban, hogy a tényleges feladatellátásról az állam gondoskodni tudjon, létre kellett hoznia azt a szervezetet, amelyik belép a helyi önkormányzatok helyére, mint fenntartó. Az állami intézményfenntartó központot a kormány hozta létre. A települési önkormányzatoktól átvett intézmények 2013. január 1-jén beolvadtak az állami intézményfenntartó központba. A beolvadás azt jelenti, hogy ebben az időpontban minden közoktatási intézmény megszűnt mint önálló szervezet, és egy hivatal részévé vált.


A Klebelsberg állami intézményfenntartó központ központi hivatalként működik, az oktatásért felelős miniszter irányítása alatt. Az állami intézményfenntartó központ áll a központi szervből és területi szervekből. Az állami intézményfenntartó központ területi szervei a tankerületek és a megyeközponti tankerületek. A tankerületek illetékességi területe a járás. A tankerületek feladataikat az adott járás illetékességi területén látják el. A tankerület az illetékességi területén működő általános iskolák, alapfokú művészeti iskolák és gimnáziumok tekintetében láthat el fenntartói feladatokat. A tankerület által ellátható fenntartói feladatokat az állami intézményfenntartó központ szervezeti és működési szabályzata határozza meg. A megyeközponti tankerület ellátja a tankerületek feladatait az adott járás területén, továbbá a szakképző iskolák, a kollégiumok, a pedagógiai szakszolgálati feladatok, valamint a pedagógiai-szakmai szolgáltatások tekintetében az állami intézményfenntartó központ szervezeti és működési szabályzatában meghatározott egyes fenntartói feladatokat. Az állami intézményfenntartó központot elnök vezeti.


A köznevelésről szóló törvényben meghatározott fenntartói feladatok ellátása az elnök feladatkörébe tartozik. Az egyes tankerületek élén igazgató áll. A tankerületi vezetők és a tankerületek feladatait az állami intézményfenntartó központ szervezeti és működési szabályzata határozza meg. Ily módon lényegében a szervezeti és működési szabályzat határozza meg, hogy az elnököt megillető feladatok végrehajtásában melyik tankerület és melyik tankerületi vezető milyen feladatkörben vehet részt.


Az elnök gyakorolja a munkáltatói jogokat a köznevelési intézményekben foglalkoztatottak tekintetében.


2013. január 1-jétől kezdődően az állami intézményfenntartó központba beolvadt köznevelési intézmények a központ önálló jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységeként működnek tovább. Ez a megoldás megteremtette a lehetőséget ahhoz, hogy az állami intézményfenntartó központ normatív utasítással irányítsa az intézményeket, és ahhoz is, hogy az állami akaratot kézi vezérléssel érvényesítse.



A jogi személyiség tartalmának szűkítése


A jogi személy olyan szervezet, amelynek polgári jogi jogképessége van, vagyis jogai, illetve kötelezettségei lehetnek. Egy szervezet azáltal válik jogi személlyé, hogy jogképességét törvény vagy törvény alapján valamely más aktussal, például nyilvántartásba vétellel az állam elismeri. A jogi személy jogképessége alapvetően eltér az emberétől azáltal, hogy a jogalanyisága nem teljes körű és korlátozható. A jogi személyiség polgári jog kategóriája, azonban a jogi személyeknek más jogág területén is lehetnek jogai és kötelezettségei.


A közoktatási intézmények jogi személyiséggel rendelkeztek polgári jogi értelemben, munkajogi értelemben, a költségvetési intézményekre vonatkozó korlátozásokkal gazdálkodási értelemben.


Az ágazati törvények a közoktatás, köznevelési intézmények jogi személyiségét a szakmai önállóság körébe tartozó döntésekkel egészítette ki. Ennek lényege és tartalma azoknak a jogoknak és kötelezettségeknek a megszerzése, amelyek szükségesek a gyerekekkel, tanulókkal való törődés, foglalkozás, fejlesztés feladataihoz, a szakmai feltételek megteremtéséhez. A gyerekek, tanulók ügyeiben a döntések meghozatalának joga és kötelessége, az intézményi szabályzatok – pedagógiai program, szervezeti és működési szabályzat, házirend – elkészítésének joga és kötelessége. A bizonyítvány-közokirat kiállításának jogosítványa.


Az állami intézményfenntartó központ keretei között működő köznevelési intézmények sajátossága, hogy jogi személyiségük kizárólagosan azokra a kérdésekre terjed ki, amelyek levezethetők a szakmai önállóságból. Nem rendelkeznek polgári jogi értelemben vett jogi személyiséggel, nem tekinthetők jogalanynak a gazdálkodással összefüggő kérdésekben. A foglalkoztatás területén a köznevelési intézmény ugyancsak elvesztette jogalanyiságát, és a jövőben nem munkáltatója azoknak, akik részt vesznek az adott feladatellátási helyen folytatott pedagógiai tevékenység, nevelő- és oktató munka megszervezésében, ellátásában. Az intézményvezető átruházott jogkörben gyakorolhat munkáltatói jogokat, ha az nem érinti a költségvetést és nincs kinevezési joga, illetve nem szüntetheti meg a közalkalmazotti jogviszonyt.


Az állami intézményfenntartó részeként működő köznevelési intézménynek nincs költségvetése, így szakmai önállósága nem terjed ki az olyan ügyekre, amelyekhez kötelezettségvállalás vagy fizetési kötelezettség kapcsolódik.


Ez a megoldás a gyakorlatban megfosztotta az iskolákat attól, hogy a tanulói érdekeket figyelembe véve szervezzék meg a speciális igényeket fejlesztő foglalkozásokat. Nem vállalhatnak kötelezettségeket, nem rendelkeznek döntési jogokkal pénzügyi kérdésekben. Így egy osztálykirándulás, múzeu látogatás is a fenntartó engedélyétől függ. Hasonlóképp egy szakkör, önképzőkör, fejlesztőfoglalkozás megszervezése is attól függ, biztosít-e forrást a hivatal.



Az engedélyezési eljárás államosítása


Minden olyan esetben, amikor a köznevelési intézmény nem állami szerv, illetőleg nem az önkormányzat alapítja, a kormányhivatalnál kell kérni a köznevelési intézmény nyilvántartásba vételét. A köznevelési intézmény a nyilvántartásba vétellel jön létre, tehát abban az esetben, ha a köznevelési intézmény székhelye szerint illetékes fővárosi, megyei kormányhivatal a nyilvántartásba vételt megtagadja, a köznevelési intézmény nem jön létre. A nyilvántartásba vételi eljárás a közoktatás rendszerében is ismert volt, azzal az eltéréssel, hogy az intézmény típusától függően a székhely szerint illetékes jegyző, illetve főjegyző látta el ezt a feladatot. A nyilvántartásba vétellel összefüggő döntés meghozatalában azonban lényeges eltérés van a két rendszer között. A közoktatás rendszerében a nyilvántartásba vétel megtagadására csak jogszabálysértés esetén volt lehetőség. A köznevelés rendszerében ezzel szemben a nem állami szerv által alapított intézmény csak akkor vehető nyilvántartásba, ha működése összhangban van a miniszter által elkészíttetett és kiadott fővárosi, megyei köznevelés-fejlesztési tervben foglaltakkal. Ebből az következik, hogy például az alapítvány, az egyházi jogi személy vagy a vallási tevékenységet végző szervezet által alapított köznevelési intézmény nyilvántartásba vételénél a kormányhivatal mérlegelési jogkört kapott annak megítélésére, hogy az adott köznevelési intézmény működése összhangban áll-e a fővárosi, megyei köznevelés-fejlesztési tervben foglaltakkal.


A köznevelési intézmény a nyilvántartásba vétellel létrejön, azonban a tevékenységét nem kezdheti meg. Ha a köznevelési intézmény nem állami költségvetési szerv, vagy települési önkormányzat, illetve helyi önkormányzati társulás alapítja, a működés megkezdéséhez engedély szükséges. Ez az eljárás is létezett a közoktatás rendszerében. A működés megkezdéséhez szükséges engedélyt a nyilvántartásba vételre jogosult jegyző, főjegyző adta ki. Az engedélyt azonban ki kellett adni, ha az intézmény rendelkezett a működéshez szükséges feltételekkel, illetve a feltételeket fokozatosan megteremthetők voltak. A köznevelés rendszerében a kormányhivatal nemcsak akkor tagadhatja meg az engedély kiadását, ha az intézmény nem rendelkezik a jogszabályban előírt feltételekkel, hanem akkor is, ha működése nincs összhangban a köznevelés-fejlesztési tervben foglaltakkal. A köznevelés-fejlesztési terv részletes tartalmát a kormány rendeletben rögzítette. Ennek során meghatározta azokat a szempontokat is, amelyek fennállása esetén a nyilvántartásba vétel, illetve a működés megkezdéséhez szükséges engedély kiadása nem tagadható meg. E felsorolás ellenére a fővárosi, megyei kormányhivatalok széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, így az államnak módjában áll annak megakadályozása, hogy a neki nem tetsző nem állami intézmény létrejöjjön, működjön.


Az állam a hatósági ügyek magához vonásával minden döntés lehetőségét magához vonta. Kiadja a fővárosi, megyei fejlesztési tervet az oktatásért felelős miniszter, majd az állam másik „keze” meghozza a döntést. Miközben az állam maga is fenntartó, tehát nem érdekelt abban, hogy konkurencia jöjjön létre.


Ezzel a megoldással veszélybe kerültek az alternatív iskolák, a hátrányos helyzetű gyerekekkel, a beilleszkedési, magatartási zavarral küzdő gyerekekkel, tanulókkal foglalkozó intézmények. Akkor jöhetnek létre, akkor kezdhetnek el működni, akkor lehet saját tantervük, tankönyvük, ha az állam ezt jónak tartja. Így minden és mindenki az állam kegyétől függ.



Az intézményvezetés államosítása


Az állam az önkormányzatoktól átvett köznevelési intézményeket egyetlen szervezetbe, az állami intézményfenntartó központba olvasztotta be. Ezáltal létrejött az ország legnagyobb munkáltatója, amely megközelítően tízezer feladatellátási helyen működik, mintegy kétszázezer személyt alkalmaz. Ekkora hálózat működtetése elképzelhetetlen olyan vezetőgarnitúra nélkül, amely nem áll személyes kapcsolatban a rendszer irányítójával. Ez a kapcsolat teremtődött meg azzal, hogy az állami intézményfenntartó központ által fenntartott köznevelési intézmény vezetőjét az oktatásért felelős miniszter bízza meg, illetve menti fel. A vezetői megbízás, illetve a visszavonása része a fenntartói irányításnak. Jelen esetben azonban az állami intézményfenntartó központ elnöke nem jogosult e fenntartói jog gyakorlására. Az oktatásért felelős miniszter ezt a jogot elvonta a fenntartótól, annak érdekében, hogy közvetlenül megválogathassa, ki kap vezetői megbízást. Így módjában áll olyan szempontokat is mérlegelni, amelyeknek egyébként nincs közük az intézményvezetőtől elvárható szakmai tudáshoz és vezetői képességekhez.


Az oktatásért felelős miniszter befolyást gyakorol az egyházi és egyéb magánintézmények vezetőinek a kiválasztásánál is, mivel a fenntartó csak a miniszter egyetértésével bízhatja meg az intézménye élére az általa kiválasztott személyt. Igaz, a miniszter az egyetértését csak jogszabálysértés esetén tagadhatja meg. Az egyházi, alapítványi és más magánintézményeknél ennek az egyetértési jognak a legfontosabb üzenete az, hogy mindenki az államtól függ.



A pedagógiai-szakmai szolgáltatások államosítása


A köznevelés rendszerében sajátos szerepe van a pedagógiai-szakmai szolgáltatásoknak. A pedagógiai-szakmai szolgáltatások az óvodák, iskolák és kollégiumok, valamint a pedagógiai szakszolgálat intézményeinek, fenntartóinak és az ott foglalkoztatott pedagógusoknak nyújt segítséget. Fontos szerepe van a szakmai információk, tapasztalatok összegyűjtésében, közvetítésében. Közismert formája a szaktanácsadás, a pedagógus-továbbképzés. A közoktatás rendszerében – hasonlóan a többi közoktatási intézményhez – a pedagógiai-szakmai szolgáltatás nyújtására minden intézményfenntartó vállalkozhatott, ha a jogszabályban előírt feltételek szerint létrehozta és működtette az intézményét, amelynek közismert neve a pedagógiai intézet. A közoktatás rendszerében a pedagógiai-szakmai szolgáltatások megszervezése és igénybevétele lényegében piaci viszonyok érvényesülése mellett valósult meg. Az intézmények és a pedagógusok megfizették a pedagógiai intézetek által nyújtott szolgáltatásokat.


A köznevelés rendszerében a pedagógiai-szakmai szolgáltatások szervezése a gyakorlatban állami monopóliummá vált. Az állam nem zárta ki teljes egészében annak a lehetőségét, hogy az állami intézményfenntartó központ mellett más, nem állami fenntartó is létrehozzon pedagógiai intézetet. Fenntartótól függetlenül azonban elrendelte a pedagógiai-szakmai szolgáltatások országosan egységes szakmai irányítás alá vonását. A pedagógiai-szakmai szolgáltatások országosan egységes pedagógiai-szakmai irányítását az oktatásért felelős miniszter látja el. A szakmai irányítás valóságos tartalma, terjedelme és jogosítványai azonban nem szabályozottak. Ez a megoldás garantálja az állami beavatkozás minden korlátozás nélküli érvényesülését: csak azt közvetíthet, csak úgy, csak akkor, ahogy azt az állam előírja. Az állam ugyanakkor korlátozta a pedagógiai-szakmai szolgáltatások igénybevételének lehetőségét az állami intézményfenntartó központ keretei között működő köznevelési intézmények tekintetében. A pedagógiai-szakmai szolgáltatásokat ugyanis az állami köznevelési közfeladat-ellátás keretében csak az oktatásért felelős miniszter által kijelölt intézmény nyújthatja. Ez erősíti az állami kontroll szerepét. Az állami intézmények nem választhatnak olyan pedagógiai szakmai szolgáltatást, amelyik mást közvetít, mint amit az állam szeretne.



A szakmai ellenőrzés államosítása


Miután a köznevelés intézményeiben folyó pedagógiai munka egy egész életre meghatározza az egyén sorsát, a munkaerőpiacon való helytállásának lehetőségét, nem vitatható, hogy minden lehetséges eszközzel „szavatolni kell” a pedagógiai tevékenység szakszerűségét, minőségét. A közoktatásról szóló törvény a minőségbiztosítás rendszerének létrehozásával és működtetésével teremtette meg a nevelő és oktató munka folyamatos fejlesztésének, a hibák megelőzésének, a hiányosságok feltárásának és kiküszöbölésének szakmai feltételeit.


A rendszer alapját az intézményi minőségirányítási program alkotta. Minden közoktatási intézmény a feladatai hatékony, törvényes és szakszerű végrehajtásának folyamatos javítása, fejlesztése céljából meghatározta a minőségpolitikáját. A minőségpolitika végrehajtása érdekében pedig létrehozta és működtette a minőségfejlesztési rendszerét. Az intézményi minőségirányítási program tartalmazza a közoktatási intézmény működésének hosszú távra szóló elveit és a megvalósítását szolgáló elképzeléseket. Az intézményi minőségirányítási programban kellett meghatározni a közoktatási intézmény működésének folyamatát, ennek keretei között a vezetési, tervezési, ellenőrzési, mérési, értékelési feladatok végrehajtását. Az intézményi minőségirányítási program tartalmazta a vezetői feladatokat ellátók, továbbá a többi alkalmazott teljesítményértékelésének szempontjait és értékelését, az intézményi önértékelés periódusát, módszereit, a fenntartói minőségirányítási rendszerrel való kapcsolatát. A minőségirányítási program végrehajtása során figyelembe kellett venni az országos mérés és értékelés eredményeit. A nevelőtestület a szülői szervezet (közösség) véleményének kikérésével évente értékelte az intézményi minőségirányítási program végrehajtását, figyelembe véve az országos mérés-értékelés eredményeit, továbbá a tanulók egyéni fejlődését és az egyes osztályok teljesítményét. Az értékelés alapján kellett meghatározni azokat az intézkedéseket, amelyek biztosították, hogy a közoktatási intézmény szakmai célkitűzései és az intézmény működése folyamatosan közeledjen egymáshoz.


A helyi önkormányzati intézményfenntartóknak is el kellett készíteniük az önkormányzati minőségirányítási programot, amelyben az önkormányzat közoktatási rendszerének egészére meghatározták a fenntartói elvárásokat és az egyes intézményeknek az ezzel kapcsolatos feladatait. Az önkormányzati minőségirányítási program tartalmazta továbbá a közoktatás rendszerének és a közoktatást érintő más ágazatok, mint például a gyermek- és ifjúságvédelem, a szociálpolitika, a munkaerő-gazdálkodás, a közművelődés, az egészségügy kapcsolatait. Része volt továbbá a fenntartói irányítás keretében tervezett szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzések rendje.


Az intézményi minőségirányítási programnak összhangban kellett állnia az önkormányzati minőségirányítási programmal.


Az oktatásért felelős miniszter az ágazati minőségpolitika megvalósításáért volt felelős. Az országos minőségirányítás középpontjában a közoktatás országos mérési-értékelési feladatai álltak. A közoktatás országos mérési feladatainak végrehajtását a Közoktatási Értékelési Tanács segítette, az oktatásért felelős miniszter tanácsadó testületeként.


A köznevelésről szóló törvény a minőségirányítás körében nem tartalmaz szabályozást. Az állam kizárólagos feladatává tette, hogy a köznevelési intézmények munkájának minőségét állami ellenőrzés útján biztosítsa. Ehhez igazodóan az oktatásért felelős miniszter jogosultsága az országos pedagógiai-szakmai ellenőrzés rendszerének, a tanfelügyeletnek a működtetése. Ennek keretei között kell megszervezni a köznevelési intézményekben folyó pedagógiai-szakmai ellenőrzést, amely intézményenként, ötévente ismétlődő értékeléssel zárul. Az országos pedagógiai-szakmai ellenőrzés célja a pedagógusok munkájának külső, egységes kritériumok szerinti ellenőrzése és értékelése a minőség javítása érdekében. Az ellenőrzés kiterjed minden köznevelési intézményre, függetlenül attól, hogy milyen fenntartásban működik. A tanfelügyelet az óra- és foglalkozáslátogatásra, a megfigyelésre, az interjú és a pedagógiai dokumentumok vizsgálatának módszereire épül. Az intézmény ellenőrzését legalább három köznevelési szakértőből álló csoport végzi. A szakértői csoport intézkedésre nem jogosult, megállapításait, javaslatait jegyzőkönyvben rögzíti.


Az országos pedagógiai-szakmai ellenőrzés törvényben rögzített vizsgálat módszerei „igénylik” az egy központi tanterv és a hozzá rendelt egy tankönyv alkalmazását. Csak ilyen feltételek mellett lehetséges központilag meghatározni a vizsgálatok menetét, a vizsgálati célokat. Jól érzékelhető, hogy az új rendszer nem kíván támaszkodni az intézmény működésében érdekeltekre, és nem tekinti partnernek magát az intézményt sem. A pedagógiai-szakmai ellenőrzés a hivatali jellegű ellenőrzésekre emlékeztet, alkalmas eszköz lehet arra, hogy „sakkban tartsák” az intézményvezetőket és a pedagógusokat. A pedagógusok minősítési rendszerében ugyanis a minősítő vizsga értékelésének része az országos pedagógiai-szakmai ellenőrzés során látogatott foglalkozásokkal összefüggő, az érintett pedagógusra vonatkozó megállapítások értékelése is.



Az érdekképviselet államosítása


2013. január 1-jétől kezdődően minden pedagógus, ha állami vagy önkormányzati fenntartású köznevelési intézményben dolgozik, a törvény erejénél fogva a Nemzeti Pedagógus Kar tagjává vált. A Nemzeti Pedagógus Kar köztestületként működik. A Nemzeti Pedagógus Kar létrehozásáról a kormány döntött, s minden előzetes szakmai egyeztetés nélkül nyújtotta be a törvényjavaslatot az Országgyűlésnek. A Nemzeti Pedagógus Kar véleményezési jogot gyakorol a köznevelést és a pedagógusképzést érintő jogszabályok megalkotása és módosítása során, továbbá feladat- és hatáskörét érintő kérdésekben az állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti. A Nemzeti Pedagógus Kar feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben javaslatot tehet az oktatásért felelős miniszternek. A Nemzeti Pedagógus Kar megalkotja az Alapszabályát, valamint a Pedagógus Etikai Kódexet. A Nemzeti Pedagógus Kar tagjaival szemben etikai eljárást folytathat le.


A Nemzeti Pedagógus Kar jogkörének ilyen „tág” megfogalmazása lehetővé teszi, hogy az állam minden kérdésben arra a véleményre „támaszkodjon”, amelyet akár „hivatalból”, akár kérelemre az állam által létrehozott köztestület ad. Miután a véleményezési és a javaslattételi jogosítványok nincsenek behatárolva semmilyen vonatkozásban, a Nemzeti Pedagógus Kar megfelelő eszköz a szakszervezetek és a szakmai szervezetek háttérbe szorítására. A Nemzeti Pedagógus Kar a jogalkotásról szóló törvény előírásai alapján előnyösebb helyzetben van, mint az összes többi véleményezésre jogosult szervezet, tekintettel arra, hogy amennyiben törvény valamely állami, helyi önkormányzati vagy más szervezet számára kifejezetten jogot biztosít arra, hogy a jogállását vagy a feladatkörét érintő jogszabályok tervezetét véleményezze, a jogszabály előkészítője köteles gondoskodni arról, hogy az érintett szerv e jogával élhessen. Ebből következően a Nemzeti Pedagógus Kar véleményét az oktatásért felelős miniszter köteles beszerezni. Ezzel szemben a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvény nem teszi kötelezővé, hogy a miniszter az érintett társadalmi és más szervezetek véleményét beszerezze. Erre a miniszter csak akkor köteles, ha stratégiai partnerségi megállapodást köt az adott szervezettel.


A Nemzeti Pedagógus Kar kötelező tagsági jogviszonya alkalmas eszköz a pedagógusok megfélemlítésére. Abban az esetben ugyanis, ha a pedagógus az Etikai Kódexben vagy az Alapszabályban foglaltakat megszegi, etikai vétséget követ el. Hogy ezekben a dokumentumokban mi lesz, az még nem ismert, hiszen valójában a Nemzeti Pedagógus Kar 2014 első negyedévében fog megalakulni. Jól érzékelhetően azonban a Nemzeti Pedagógus Kar tagjai a jövőben csak korlátok keretei között élhetnek a véleménynyilvánítási jogukkal. A Kar tagja ugyanis a tevékenysége során tudomására jutott információkat csak a Kar jogos érdekeinek, működésének, a közszolgálat érdekeinek, működésének veszélyeztetése nélkül hozhatja nyilvánosságra. Ennek a „kötelezettségnek” a kifejtése feltehetően az Alapszabályra vagy az Etikai Kódexre vár. Az is lehet, hogy nem kerül sor további szabályozásra, s ebben az esetben a törvény sokféleképpen értelmezhető rendelkezései alapján bárkivel szemben, bármikor eljárás indulhat.


A Nemzeti Pedagógus Kar megalakításának eljárási rendje jól tükrözi, hogy ennek a köztestületnek a legfontosabb célja az állami irányítás kiszolgálása. Az előkészítő feladatokat az oktatásért felelős miniszter által kijelölt előkészítő bizottság készíti el. A miniszter minden egyeztetés nélkül, a saját mérlegelése alapján jelölte ki a bizottság tagjait. Az előkészítő bizottság feladata többek között elkészíteni az ideiglenes választási szabályzatot, amely alapján lebonyolítják az Országos Küldöttgyűlés tagjainak megválasztását. Feladata továbbá, hogy javaslatot tegyen az Alapszabályra.



A pedagógusok államosítása


Nyilvánvaló, hogy olyan köznevelés rendszer kialakítása, amely a hatalom igényeit maximálisan kiszolgálja, amely a hivatalos ideológiát kritika nélkül közvetíti, csak akkor lehetséges, ha nemcsak az intézményi közösségeket fosztják meg az önálló gondolkodás lehetőségétől, hanem a pedagógusokat is kiszolgáltatott helyzetbe hozzák. Ez lényegében megtörtént. Az intézményrendszer átalakításának tisztázatlan kérdései, az államosítással együtt járó intézménybezárások, összevonások lehetősége, a pedagógus életpálya nyújtotta munkateher-növelés lehetősége hosszú ideje előrevetítik a munkahely elvesztésének rémét. Az életpályamodellből ismert, hogy a ma foglalkoztatott pedagógusoknak is részt kell venniük egy minősítési eljárásban, amelynek sikertelensége esetén az érintett nem foglalkoztatható tovább. A minősítési rendszer hivatali jellegű számonkérésen és a tanfelügyelet óralátogatásainak tapasztalataira épül. A minősítés szubjektív kritériumai alapján tág lehetőség van arra, hogy nem szakmai okokra és indokokra építve szabaduljon meg a munkáltató azoktól a pedagógusoktól, akiknek a tevékenysége nincs összhangban az állami elvárásokkal.


Megváltozott a pedagógusok több évtizedes foglalkoztatási rendje. A pedagógus heti teljes munkaideje, a negyven óra a kötelező órákból, valamint a nevelő-, illetve nevelő és oktató munkával összefüggő egyéb feladatok ellátásához szükséges időből állt. A kötelező órák teljesítése után az iskola igazgatója határozta meg, hogy adott héten, adott tanítási napon, egy váratlan helyzetben milyen feladatokat és hol köteles a pedagógus ellátni. Ez bármilyen feladat lehetett, amely összefüggött a pedagógus szakértelmével. Az órák előkészítése, a szertár rendezése, a szülők fogadása, a tanulók felügyeletének ellátása, a nevelőtestületi munkában való részvétel, a családlátogatás, a tanulói munka értékelése, az ügyviteli feladatok ellátása, mind-mind olyan „rutin” munkaköri feladat volt, amelyet a pedagógusfizetésért mindig, minden pedagógusnak el kellett látnia. A heti kötelező óra – a pedagógusok jelentős részénél heti huszonkét óra – meghatározása elismerte azt a tényt, hogy minden tanítási órát felkészülésnek kell megelőznie, és minden tanítási órát le kell zárni, amely feladatoknak az ideje egyénenként változó, s amely idő pontosan be nem határolható, nem mérhető. Mint ahogy nem mérhető, sőt ki sem számítható, nem is tervezhető az az idő, amikor a tanulónak, a szülőnek kell segítséget, tanácsot adni. Azért járt a pedagógusnak az előírt tanítási óránál több tanóra megtartásáért óradíj, mivel a jog így ismerte el, hogy a tanításra fordított idő növekedésével az egyéb feladatok végrehajtása, például a felkészülés ideje kicsúszik a heti törvényes munkaidőből.


Az új szabályok alapján a pedagógusoknak heti harminckét órát bent kell tartózkodniuk az iskolában, akár jut egy külön asztal és szék a nevelőtestület minden tagjának, akár nem. A harminckét órából huszonhat tanítási óra megtartására bármikor kötelezhető a pedagógus, és bárkinek elrendelhető a kötelező benntartózkodás ideje alatt további eseti helyettesítés és a tanulói felügyelet ellátása, óradíj megállapítása nélkül, figyelmen kívül hagyva ily módon a nem mérhető idejű egyéb feladatok ellátásához szükséges munkaidőt.


A tényekhez hozzátartozik, hogy 2013 szeptemberétől az új pedagógusdíjazási rendszert is bevezették. Ennek azonban külön története van. A lényeg röviden: a hatalomba törekvők az egész pedagógus társadalom elaltatására, lojalitásának megvásárlására még a választások előtt megígérték a pedagógus életpálya bevezetését, amely jól szolgálja a pedagógusok társadalmi megbecsülését, és biztosítja hozzá a tisztességes megélhetést. A társadalmi megbecsülés helyett a pedagógus kiszolgáltatott csavarrá vált egy hivatalnoki gépezetben. Az új bérezési rendszer pedig igazságtalan, nem ismeri el a többletszakértelmet, az átlagon felüli munkateljesítményt, a többlettanítást.




Szüdi János jogász
(honlap)