Boros László
- Részletek
- 2010. október 04. hétfő, 04:26
- Boros László
Mandátumhiénák
A hír: „Szakított az MSZP-vel, de a mandátumát nem adja vissza Szili Katalin, aki szerint új pártra van szükség a baloldalon. A baranyai szervezet ezt másként látja: arra kérik a politikust, mondjon le a parlamenti helyéről is.”
A politikai szociológia a szervezetek, a normák és a magatartások mellett a státuszokat és a szerepeket tartja a politikai rendszer legfontosabb elemeinek. Ugyanez igaz a jogi rendszerre is. A politikai és jogi szervezeteken belül elfoglalt státuszok alkotmányos kereteinek precíz meghatározása a parlamentáris demokrácia egyik záloga. A rendszerváltás folyamatának kulcspontja volt az Antall-Tölgyessy megállapodás, közkeletűbb nevén az MDF-SZDSZ paktum (milyen furcsa leírni ezeket a történelmi rövidítéseket…). Ebben az egyezményben rögzítették – ma már tudjuk, hogy húsz évre – az új magyar demokratikus politikai rendszer státuszainak többségét. A konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal megerősített miniszterelnöki, valamint a parlament által választott, félgyenge köztársasági elnöki státuszok ekkor betonozódtak be a rendszerbe.
Azokkal a státuszokkal viszont, amelyeket nem integráltak ennél az aktusnál vagy az 1989-es tárgyalásos megállapodásokban az alkotmányos keretek közé, a későbbiekben számtalan gond lett. Utalhatunk itt arra a bűnösen pongyola jogi környezetre, amely a politikai és jogi rendszer egyik alapvető státusza, a legfőbb ügyészi funkció hátterét adta (illetve inkább nem adta). Szociológiai szempontból nézve, Antall és Tölgyessy úgy tekinthették, és az új parlament is akként kezelhette a kérdést, hogy Györgyi Kálmán személyében van egy tökéletes megoldás az átmenet és a stabilizáció ügyészségi kérdéseinek a kezelésére, nem kell hozzányúlni a konstrukciójában amúgy sztálini gyökerű intézményhez és státuszaihoz. Nos, Györgyi Kálmán valóban alkotmányosan és nagyvonalúan töltötte be a státuszt, amit nagy többségű újjáválasztása is mutatott. De amikor, máig ismeretlen okokból, lemondásra kényszerítették az Orbán-Torgyán-kormány idején, akkor kiderült, hogy nincs meg a státusz alkotmányos háttere. A legfőbb ügyészi funkció politikai játékszer lett. További lyukak mutatkoztak a státusszal kapcsolatos jogértelmezési hálón Sólyom László jelölési játszadozásai idején is.
Az Antall-kormány megalakulásakor a paktum elméletileg egyértelmű konstrukcióban helyezte el a minisztereket, a politikai államtitkárokat, a közigazgatási és a helyettes államtitkárokat is. Feltételezem, hogy kiindulópontjuk nem Max Webernek, a zseniális szociológusnak a politika mint hivatás és az igazgatás mint hivatás tudományos elhatárolásáról alkotott kitűnő gondolatrendszere volt, de azt valósították meg a jogi szabályozásban. Ebben segítette őket az európai kontinentális központi közigazgatási rendszerek több évszázadnyi tapasztalata is. Szociológiai szempontból nézve az akkori új kormányzati viszonyokat, a státuszok elméleti-jogi konstrukcióját – az elkerülhetetlen politikai amatőrizmus mellett – sértette egyes politikusok mindennapi gyakorlata is, de volt hivatkozási alapja az ellenzéknek is, az apparátusoknak is és a tudománynak is a kritikához, a gyakorlat kárhoztatásához.
A legmostohább sors a képviselői státusznak jutott a magyar politikai átmenet folyamatában. Bizonyos tekintetben érthető, hogy miért. A demokratikus, szabad választáson alapuló, ezért legitim parlamentarizmus gyakorlata negyven éve hiányzott 1989-ben. Parlamentje volt ugyan az országnak, de annak működési gyakorlata csak torzította és homályosította a képviselőség értelmezhetőségét, főleg a menet közben felnőtt nemzedékek számára. Csak az azóta felcseperedett generáció tagjainak mondom, hogy 1985-ig egy jelöltből lehetett egyet választani, és 1985-ben sem pártok versengtek, de legalább már kettő vagy több jelölt is lehetett. A parlament 1988-ig általában évente négyszer ült össze, többnyire egy-egy napra, és egész évben öt-hat, maximum nyolc törvényt „alkotott”, általában egységes kézfelemeléssel.
1989-ben, amikor a rendszerváltó sarkalatos törvények születtek, köztük az alkotmány módosítása és az országgyűlési választások szabályozása, akkor az 1990 tavaszán a parlamentbe jutott pártok közül egyik sem volt még választási párttá szerveződve. A későbbi vezető politikusok az ellenzéki kerekasztal kavalkádjában vagy az MSZMP széteséses zűrzavarában próbáltak számukra és feltételezett szervezeteik számára kedvező jogi megoldásokat találni. A régi rendszer békés átmeneten keresztüli megszüntetése és egy visszarendeződés fenyegető rémének elhárítása volt a folyamat tisztességes szereplőinek a célja.
Ehhez képest a leendő parlament és kormányzat státuszainak a rendezése háttérbe szorult. A kormányzatit később a paktum rendezte. De az új rendszer elsőként (a választásokkal) keletkező demokratikus funkciójának, a képviselői pozíciónak az elvi és jogi meghatározása mindvégig elmaradt. Azt, hogy a szabályozás hiányzik, és hogy ez gondot okoz, az átmenet első szakaszának lezárásakor már érezték a felelős szereplők. A mandátumát 1989-ben meghosszabbított (ezért általunk, szociológusok-politológusok által csak „lebegő parlamentnek” hívott) Országgyűlés rendszerváltó munkájának utolsó aktusa lett volna a képviselői státusz szabályozása. De ezt az egy törvényt nem alkotta meg a búcsúzó testület. Az akkori helyzetet ismerve, bölcsen tette. Nem volt hozzá eszköze és tartalmi kompetenciája, nem lehetett tudni, milyen lesz Magyarország a következő, 1990-es tavaszra.
Egy ellentmondásoktól terhes országot kapott törvényhozói hatalma mellé az új Országgyűlés. Jelentős politikai egység és bizakodó lendület állt a rendszerváltók mögött. Viszont mire összeült a parlament, a nemzetgazdaság romokban hevert. Küszöbön állt az akkori magyar léptékkel mérve egekbe szökő munkanélküliség és infláció. A politikai bizonytalanságot a létbizonytalanság váltotta fel. Bármennyire is hihetetlen, ez utóbbi jócskán beleszólt a választási kampányba, majd a parlamenti munkába is. Alapvetően éppen a képviselői státusz bizonytalansága és ismeretlensége miatt. E sorok írója 1990 első hónapjaiban több formálódó új párt képviselőjelöltjeinek tartott felkészítő-felvilágosító tájékoztatókat. Amikor ahhoz a ponthoz jutottunk, hogy bizony egy demokratikus, „dolgozó” parlamentben a képviselők fő tevékenysége a folyamatos jogalkotás, akkor a jelenlevő derék tanárok, orvosok, vállalkozók és egyéb tisztességes foglalkozást űzők harmada-fele felállt és hazament.
A helyzet csak árnyalatnyit javult az 1990. május 2-án először ülésező új parlamentben is. Akkori vizsgálataink szerint a bekerült új képviselők mintegy egy hatoda tekintette legfőbb tevékenységének a képviselőséget, a fele lényegében becsülettel művelt másodállásként kezelte, mintegy harmaduk pedig csak vészhelyzetben látogatta az intézményt. Nem csoda tehát, hogy az új Országgyűlés sem tisztázta a képviselői státuszt, hiszen azzal a többségre negatív következményeket zúdítottak volna. Ez a szabályozatlanság máig meglévő demokratikus deficit-mozzanattá vált az első két évtized parlamenti politizálásában.
Az összeférhetetlenségtől a munkavégzés fegyelmén át a frakciókhoz való viszonyig számos fehér foltja volt induláskor a képviselőség szabályozottságának. A legakutabb kérdés azonban vitathatatlanul a listán szerzett mandátumok feletti rendelkezés volt és maradt. Ebben a kérdéskörben az új magyar demokrácia első parlamentje már szinte bűnben fogant és bűnös is maradt mindmáig. A probléma kiindulópontja a magyar országgyűlési választási rendszer jellege, a „duplafenekű” parlament, ahol a listás és az egyéni választókerületi rendszer elképesztően bonyolult kombinációja adja ki a nagy létszámú képviselői tömeget. Elkerülhetetlen lett volna, hogy az így elnyert többféle képviselői státuszt jogilag elhatárolják, és különböző tartalmakkal szabályozzák. Ez mindmáig elmaradt, de ami még nagyobb bűn volt, hogy már rendkívül korán rossz precedenst teremtettek. Mert amikor az első parlament első listás képviselője, ráadásul nagyon rövid frakciótagsági múlttal a háta mögött, kiült a frakciójából, úgymond, függetlennek, akkor külön tételes szabályozási háttér nélkül is kimondhatta volna a testület az egyértelmű ítéletet, amit a szándékok és a tények is alátámasztottak volna. Ez pedig egy evidens disztinkció: az egyéni választókerületi mandátum a képviselőé, a listás mandátum pedig azé a párté, amelyik azt pártként elnyerte.
De nyilván már ekkor sokakban munkált az érzés: lehet, hogy nekem is jobb lesz egyszer majd, ha kiülhetek úgy, hogy a párt mandátumát sajátomként magammal viszem. Nagyon sokan tettek aztán így a későbbiekben. Az első ilyen kiülőt egyébként Pozsgay Imrének hívták, az ő eseténél nem döntött a parlament megfelelően, és lett hivatkozási alap mindmáig. A szabályozatlanság végigkísérte az első öt ciklust. A legutóbbi botrány a tragikomédiába torkolló MDF-agónia idején tört ki. Ennek során hallhattuk a legarcátlanabb érvelést is a kizárásuk után a párt mandátumait hónuk alá vevő képviselőktől: mivel részt vettek a kampányban, és ezzel hozzájárultak a párt parlamentbe kerüléséhez, joguk van magukkal vinni a mandátumot is.
A mandátum-saga legújabb, és ha a kormány valóra váltja alkotmányozási fenyegetőzését, valószínűleg utolsó fejezetéhez most érkeztünk el kiinduló hírünkkel. A pártját mindennek elmondó, listán bejutott Szili Katalin is él a precedensek adta lehetőséggel: viszi, ami nem az övé. De egykori pártja jogilag nem tehet semmit. A sok tekintetben még mindig szabályozatlan képviselői státusznak erről a dimenziójáról az egyébként iszonyatosan részletező és szószátyár Házszabály, azaz az 46/1994. (IX. 30) OGY határozat 15.§-a az alábbi magvas normatömeget tudta összehozni:
(4) A képviselő a képviselőcsoportból kiléphet. A képviselőcsoport a tagját kizárhatja.
(5) A kilépett vagy kizárt képviselőt függetlennek kell tekinteni. Az így függetlenné vált képviselő a kilépését vagy kizárását követő hat hónap elteltével bármely képviselőcsoporthoz csatlakozhat.
Ebben az összefüggésben a szabályozás számára a mandátum nem is létezik. A képviselő lép, és kész. Az elmúlt húsz év valódi demokráciájának mérsékelt dicsőségére. Amit valószínűleg rövidesen visszasírnánk, ha lehetne.