A köznevelés államosítása


Bevezető

2012-ben lezajlott az a folyamat, amelynek végeredményeképpen az állam szinte teljes egészében megkaparintotta azt az ellátó rendszert, amely meghatározó az ország fejlődése, az itt élők boldogulása szempontjából. Ez a rendszer az oktatás, korábban a közoktatás, napjainkban a köznevelés rendszere. Az állam minden más szereplőt kiszorított az oktatás tervezése, szervezése, igazgatása feladataiból. Elvette a feladatellátáshoz szükséges önkormányzati vagyont. Az állami akarat végrehajtójává süllyesztette le a helyi önkormányzatokat. Megfosztotta az intézményeket cselekvési, gondolkodási joguktól. Ennek az írásnak az itt olvasható, rövidebb változata ezt a folyamatot és eredményeit ismerteti az érdeklődőkkel.

A Galamus-oldalról elérhető hosszabb változat (innen tölthető le pdf formátumban) bemutatja, hogy ez a hatalom nem jogrendszerben, hanem elérendő célokban gondolkodik. A köznevelés államosítását meghatározó jogszabályok és a végeredmény ellentétes mindazokkal a rendelkezésekkel, amelyek meghatározták a múlt év végén a helyi önkormányzatok helyzetét, a helyi önkormányzati vagyon rendeltetését és feladathoz rendelését. (Azóta számos rendelkezés megváltozott, maga az Alaptörvény is. Az ebben az eljárásban is fontos szerepet játszó Alaptörvény átmeneti rendelkezései azóta hatályukat vesztették.)

Ami a legszomorúbb, az a záró momentum. Az Alkotmánybíróságnak e tárgykörben hozott, a hosszabb változat végén közölt végzése szerint a helyi önkormányzatok nem tekinthetők érintettnek ebben az eljárásban. Az Alkotmánybíróság ki sem tér a köznevelésről szóló törvénynek az államosítással összefüggő rendelkezéseit támadó beadványnak azokra a kérdéseire, amelyek azt kifogásolják, hogy ennek a folyamatnak a tisztességes „lejátszásához” a települési önkormányzatok nem kaptak megfelelő felkészülési időt.


A közoktatás és a köznevelés rendszerének összevetése

A közoktatás rendszerét felváltó köznevelés rendszere a feladatmegoszlás, a rendszer működtetése és az egész rendszer megszervezése és finanszírozása terén gyökeresen eltér a korábbi megoldásoktól. A változás lényege akként összegezhető, hogy míg a közoktatás rendszerében az állam az ágazati irányítás keretébe tartozó feladatokat látta el, és a közoktatás rendszere működtetéséért viselt felelősséget, addig a köznevelés rendszerében az állam az ágazati irányítás feladatai mellett átvette a konkrét oktatásszervezési feladatokat, továbbá magához vonta az intézményfenntartással együtt járó feladatok egy részét, és állami feladattá minősítette a köznevelési szolgáltatás közvetlen végrehajtását is. Ehhez kapcsolódóan az állam a köznevelés területén jogosítványokkal rendelkezik a hatósági ellenőrzés, a szakmai ellenőrzés területén is.


Az alaptörvény és a köznevelés rendszere

Az Alkotmány rendelkezései szerint a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. Ez az elv kiamardt az Alaptörvényből, ami megalapozza a bekövetkezett változásokat. Az Alkotmánybíróság hívta fel a figyelmet arra a konkrét ügy kapcsán, hogy „a magyar önkormányzati rendszer egyik kiemelkedő értéke és sajátossága testesül meg abban, hogy a helyi önkormányzati hatalom nem pusztán az államhatalom decentralizálásán, hanem a választópolgárok Alkotmányban meghatározott közösségeinek helyi önkormányzáshoz való alapjogán nyugszik”. [34/1993. (IV. 28.) ÁB. h.]

Az Alaptörvény a helyi önkormányzáshoz való jog deklarálása és garantálása helyett   mindössze „kijelenti”: az önkormányzatok azért működnek, hogy intézzék a helyi közügyeket és gyakorolják a helyi közhatalmat. A helyi önkormányzatok és a végrehajtó hatalom új típusú kapcsolatát tükrözi az a megoldás is, amely kivételesen ugyan, de lehetővé teszi, hogy a kormányhivatal vezetője a helyi önkormányzat nevében önkormányzati rendeletet alkosson.


A helyi önkormányzatokról szóló törvény és a köznevelés rendszere

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény rendelkezéseiből nem következik az a megoldás, amelyet a köznevelésről szóló törvény tartalmaz. Éppen ellenkezőleg, a köznevelésről szóló törvény előírásai szűkítik azokat az önkormányzati lehetőségeket, amelyek egyébként kiolvashatók a helyi önkormányzatokról szóló törvényből. A helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint ugyanis a helyi önkormányzat ellátja a törvényben meghatározott kötelező és az általa önként vállalt feladat- és hatásköröket. A helyi önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabállyal nem ellentétes. E kétharmados, sarkalatos törvény rendelkezései alapján nem értelmezhető, hogy a köznevelésről szóló törvény milyen alkotmányos alapelvből kiindulva zárta ki a megyei önkormányzatokat minden közneveléssel összefüggő feladat ellátásából, illetőleg milyen alkotmányos elvekre építve tiltotta meg a települési önkormányzatoknak, hogy az óvodák kivételével fenntartsanak köznevelési intézményt. [Ötv. 10. §]


A feladatmegosztás az állam és a települési önkormányzatok között

A köznevelés rendszerének irányítási feladatait az oktatásért felelős miniszter látja el, a köznevelés ágazati irányításának keretei között. Az ágazati irányítás feladataiban a helyi önkormányzatok semmilyen szerepet nem kaptak.            Magának a rendszer felépítésének meghatározása, a működés jogi kereteinek kialakítása és a rendszerszintű működést garantáló szolgáltatások – állami vizsgák megszervezése, országos regionális és térségi ellenőrzések indítása – hagyományosan az ágazati irányítás feladatai körébe tartoznak.  [Nkt. 77-80. §]

Nem jut a helyi önkormányzatoknak érdemi beleszólási jog a rendszer egyes elemeinek „szétosztásánál”, a szolgáltatáshoz való hozzáférés megtervezésében, megszervezésében. A köznevelés-rendszere térségi, területi, települési szintű tagolása, szétosztása, telepítése ugyancsak állami feladat, az oktatásért felelős miniszter által elkészíttetett köznevelés-fejlesztési terv alapján. A köznevelés-fejlesztési terv elkészítésénél a helyi önkormányzatok véleményét ugyan ki kell kérni, azonban ez a jog nem biztosítja az érdemi beleszólás lehetőségét. [Nkt. 75. § (1) bek.]

A köznevelésről szóló törvény rendelkezéseiből egyértelműen kiderül az is, hogy az állam gondoskodik a köznevelési alapfeladatok ellátásáról, kivéve az óvodai nevelést. Az állam e feladatát állami intézmény alapításával és fenntartásával, továbbá egyházi vagy magánintézmény fenntartójával kötött köznevelési szerződés útján gondoskodik. A települési önkormányzatnak nem jut feladat – az óvodák kivételével – a fenntartói feladatok ellátása terén sem.


A köznevelés feladatainak államosítása

2013. január 1-jén hatályát vesztette a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 85–91. §-a, amely meghatározta a helyi önkormányzatok feladatellátási kötelezettségét. Ugyanezen időpontban pedig hatályba lépett a köznevelésről szóló törvény 74. §-ának (1)–(3) bekezdése, amely alapján az állam kötelezettségévé vált, hogy az óvodai nevelés kivételével gondoskodjon a köznevelési alapfeladatok ellátásáról. A feladatváltás, a szolgáltatás megszervezési kötelezettségben a helycsere tehát, a törvény erejénél fogva, minden további jogi aktus nélkül végbement, megvalósult.

A köznevelés közfeladatainak államosítása a feladatok végrehajtásához szükséges feltételeknek az államhoz rendelésével valósult meg. Az országgyűlés ennek a feladatnak a végrehajtására fogadta el 2012. november 26-án a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről szóló 2012. évi CLXXXVIII. törvényt. [A továbbiakban állami fenntartásba vételről szóló törvény; Áfvt.]

Az állam intézményfenntartó központot hozott létre, a Klebelsberg állami intézményfenntartó központról szóló 202/2012. (VII. 27.) Korm. rendelettel. Minden az állami intézményfenntartó központ fenntartói irányítása alatt álló köznevelési intézmény az állami intézményfenntartó központ részeként, annak szervezetéhez tartozva látja el feladatát.  A Klebelsberg állami intézményfenntartó központ központi hivatalként működik, tankerületekre tagozódik, az oktatásért felelős miniszter irányítása alatt. [2010. évi XLIII. tv. 72-73. §]

Az állami intézményfenntartó központot elnök vezeti. A köznevelésről szóló törvényben meghatározott fenntartói feladatok ellátása az elnök feladatkörébe tartozik. Az elnök gyakorolja az állami intézményfenntartó központban foglalkoztatottak felett a munkáltatói jogokat.  [202/2012. (VIII. 27.) Korm. r. 5-8. §]

A települési önkormányzatoktól állami fenntartásba kerülő valamennyi köznevelési intézmény beolvadt az állami intézményfenntartó központba. Fizikai értelemben a köznevelési intézmény nem szűnik meg, hanem az állami intézményfenntartó központ szervezeti egységeként tovább folytatja tevékenységét.


A jogi személyiség

Az Alaptörvény a jogalanyok számára biztosítja azokat az alapvető jogokat, amelyek természetüknél fogva nemcsak az emberre vonatkoznak. Polgári jogi értelemben a jogi személynek polgári jogi jogképessége van, vagyis jogai, illetve kötelezettségei lehetnek. A jogi személyiség ugyan polgári jog kategóriája, azonban a jogi személyeknek más jogág területén is lehetnek jogai és kötelezettségei. [Alapt. I. cikk (4) bek.; 1959. évi IV. tv 28. § (4) bek.]

Az államháztartásról szóló törvény deklarálja, hogy a költségvetési szerv – jogszabályban vagy az alapító okiratában meghatározott közfeladat ellátására létrejött – jogi személy. Ez a definíció valamennyi költségvetési szerv tekintetében érvényesül, kivéve az állami intézményfenntartó központ részeként működő köznevelési intézményeket. A nemzeti köznevelésről szóló törvényben szabályozott állami intézményfenntartó központ szervezeti egységei – mondja az államháztartásról szóló törvény – törvényben foglaltak szerint rendelkeznek jogi személyiséggel. [Áht. 7. § (1) bek.]

Az állami intézményfenntartó központ keretei között működő köznevelési intézmények sajátossága az, hogy jogi személyiségük kizárólagosan azokra a kérdésekre terjed ki, amelyek levezethetők a szakmai önállóságból. Nem rendelkeznek polgári jogi értelemben vett jogi személyiséggel, nem tekinthetők jogalanynak a gazdálkodással összefüggő kérdésekben. A foglalkoztatás területén a köznevelési intézmény ugyancsak elvesztette jogalanyiságát.


A fenntartói feladatok ellátása

A fenntartói jogok az általános szabályoktól eltérően alakulnak az állami intézményfenntartó központ keretében működő köznevelési intézmények tekintetében. Az eltérés abból adódik, hogy a köznevelési intézmény már nem önálló szervezet, hanem az állami intézményfenntartó központ része, szervezeti egysége. A fenntartó és az intézmény egy szervezet, egy központi hivatal.

Annak ellenére, hogy 2013. január 1-jétől kezdődően az állami intézményfenntartó központ intézményegységeként működő köznevelési intézmények tekintetében a fenntartói jogokat az állami intézményfenntartó központ gyakorolja, e jogköre nem teljes körű. Nem illetik meg a fenntartói jogok az állami intézményfenntartó központot a köznevelési intézmény létesítésével, gazdálkodási jogkörének meghatározásával, átszervezésével, megszüntetésével, tevékenységi körének módosításával kapcsolatos ügyekben. Ezeket a jogosítványokat az oktatásért felelős miniszter gyakorolja – az államigazgatási szerv irányítására vonatkozó törvény rendelkezései szerint – az egész hivatal, a hivatal részévé vált intézmények tekintetében.

2013. január 1-jétől kezdődően az állami intézményfenntartó központ jogosult és köteles ellátni a fenntartói jogokat minden olyan esetben, amikor annak ellátása nem maradt miniszteri jogkörben, például: meghatározza az adott tanítási évben az iskolákban indítható osztályok, a kollégiumban szervezhető csoportok számát, jóváhagyja az iskolák tantárgyfelosztását, továbbá a köznevelési intézmények továbbképzési programját, ellenőrzi a pedagógiai programot, a házirendet, valamint az SZMSZ-t.


A jogutódlás

Az állami fenntartásba vételről rendelkező törvény rendelkezései szerint az állami intézményfenntartó központ a beolvadt intézményegységek tekintetében minden, a köznevelési alapfeladatnak minősülő feladathoz kapcsolódó ügyben és jogviszonyban jogutódként belép a köznevelési intézmény helyébe.

Az általános jogutódlás körébe tartozó ügyek alól kivételt képeznek az intézmény működtetésével összefüggő ügyek, amennyiben a települési önkormányzat látja el a működtetés feladatait. Az e kérdéskörbe tartozó jogok és kötelezettségek átszállása attól függ, hogy január elsejétől kezdődően a működtetéssel összefüggő feladatokat az állami intézményfenntartó központ vagy a települési önkormányzat látja el. A működtetéssel kapcsolatos jogutódlás meghatározásánál legáltalánosabban úgy lehet megfogalmazni az e körbe tartozó jogokat, illetőleg kötelezettségeket, hogy ide tartozik mindaz, ami ahhoz szükséges, hogy az intézmény rendeltetésszerű működését, a feladatellátást biztosítani lehessen.

Ugyancsak kivétel jelentenek az általános jogutódlás alól a gyermekekkel, tanulókkal létesített azon jogviszonyok, amelyek összefüggésben állnak az intézményegység által nyújtott köznevelési közszolgáltatásokkal. Az önkormányzatoktól átvett, az állami intézményfenntartó központba beolvadt és annak szervezeti egységeként tovább működő intézmények  kizárólagosan az óvodai felvétellel, a tanulói jogviszonnyal és a kollégiumi tagsági jogviszonnyal kapcsolatos jogosítványok tekintetében jogutódok. A gyakorlatban ez a rendelkezés azt jelenti, hogy az átadás-átvétel, az intézménymegszűnés, a beolvadás és a hivatali rendszerben történő továbbműködés nem érinti a gyermekek, a tanulók felvételét.


Az intézményi vagyon

Az általános jogutódlás értelemszerűen kiterjed az intézményi tulajdon jogutódlására is. Ebből az következik, hogy minden olyan vagyoni eszköz, amelynek a tulajdonosa a beolvadt köznevelési intézményé volt, átszállt az állami intézményfenntartó központra. Ez nemcsak a „tárgyiasult” eszközökre vonatkozik, hanem azokra a szellemi tulajdonokra is, amelyeket az intézmények állítottak elő. A köznevelési intézmény által kidolgozott különböző programok, kutatások és kutatási eredmények, pedagógiai és más jellegű szellemi termékek átszálltak az állami intézményfenntartó központra.

A tulajdonosi jog legfontosabb eleme a rendelkezés, a használat, a hasznok szedésének a joga. 2013. január 1-jén az önkormányzati intézményfenntartó tulajdonában lévő és a köznevelési intézmény feladatainak ellátását szolgáló ingatlan és ingó vagyon tulajdonjoga nem változott. A tulajdonos önkormányzat azonban elvesztette a tulajdonával kapcsolatos rendelkezési jogát. Az állami intézményfenntartó központ ingyenes használatába kerültek a vagyontárgyak abban az esetben, ha a tulajdonos települési önkormányzat nem látta el a működtetés feladatait. Abban az esetben, ha a működtető a települési önkormányzat lett, az ingó és ingatlan vagyonon az állami intézményfenntartó központ ingyenes vagyonkezelésébe került. [Áfvt. 8. §,]


A működtetői feladatok jellege

A működtetői kötelezettség keletkezhet törvény rendelkezése alapján, illetőleg miniszteri engedély alapján. A működtetői feladatok ellátására csak a települési önkormányzat jogosult. Nem lehet működtető a megyei önkormányzat.

Az a település, amelynek a lakosságszáma meghaladja a háromezer főt, köteles ellátni a működtetői feladatokat. A feladatellátásra köteles települési önkormányzat mentesülhet e kötelezettségének teljesítése alól, amennyiben igazolja, hogy az annak ellátásához szükséges gazdasági és jövedelemtermelő képességgel nem rendelkezik. [Nkt. 74. § (4) bek.]

Abban az esetben, ha egy település lakosságszáma nem haladja meg a háromezer főt, saját elhatározása alapján vállalhatja, hogy közreműködik a működtetői feladatok ellátásában. Ehhez azonban azt kell igazolnia, hogy a működtetéssel járó kötelezettségek teljesítéséhez szükséges gazdasági és jövedelemtermelő képességgel rendelkezik. [Nkt. 74. § (5) bek.]

A működtetés feladatait ellátó települési önkormányzat a törvény erejénél fogva köteles gondoskodni arról, hogy az állami intézményfenntartó központ köznevelési feladatainak ellátásához szükséges feltételek rendelkezésre álljanak. Ez a kötelezettség szolgáltatási kötelezettséget jelent, amelynek az alapja a köznevelésről szóló törvény. Ebből adódóan a Polgári törvénykönyvnek a szerződésre vonatkozó szabályait a települési önkormányzatok törvényből eredő kötelezettségeire tekintettel is alkalmazni kell. [Nkt. 74. § (6a) bek.]


A vagyonkezelői jog rendeltetése

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései ismerik a vagyonkezelői jog intézményét. A helyi önkormányzat vagyona az önkormányzat tulajdonából, valamint a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll. A helyi önkormányzati vagyon az önkormányzati feladatok és célok ellátását szolgálja. A helyi önkormányzatot megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek általában megilletik a tulajdonost, illetve amelyek terhelik a tulajdonost. A tulajdonost megillető jogok és kötelezettség törvényben meghatározott eltérésekkel gyakorolhatók, illetve teljesíthetők, figyelembe véve az önkormányzati vagyon céljait. Ebből következően a tulajdonosi jogok és kötelezettségek az önkormányzati feladatokhoz és célokhoz kötődnek. Igaz ez a megállapítás a vagyonkezelői jogra is. A képviselő-testület a helyi önkormányzat tulajdonában lévő nemzeti vagyonra az önkormányzati közfeladat átadásához kapcsolódóan létesíthet vagyonkezelői jogot. [Ötv. 107-109. §]

A köznevelésről szóló törvény rendelkezései alapján a törvény erejénél fogva létrejövő vagyonkezelői jog az általános szabályokhoz képest gyökeresen eltérő célokat szolgál: nevezetesen az állami közfeladatok ellátását, megszervezését. Az állam 2013. január 1-jén a települési önkormányzatoktól átvette a köznevelés közszolgáltatás megszervezésének teljes feladatát (az óvodák kivételével). A feladat átvételével azonban nem vette át azokat a vagyontárgyakat, amelyek az adott közfeladathoz kapcsolódnak. Így az a helyzet állt elő, hogy a nemzeti vagyon körébe tartozó önkormányzati tulajdon nem az önkormányzati feladatok és célok ellátását szolgálják, hanem az állam feladatait


Zárszó

Összefoglalóan megállapítható, hogy a megyei önkormányzatoknak nincs szerepük a köznevelés szervezésében. A Fővárosi Önkormányzat települési és területi önkormányzat is, ily módon az óvodai nevelés megszervezésébe bekapcsolódhat. A települési önkormányzatok részt vesznek az állam fenntartói feladatainak végrehajtásában. Ez a részvétel, közreműködés a működtetői feladatok ellátása. A működtetői szerep az állami intézményfenntartáshoz kapcsolódik. A települési önkormányzatok ki vannak zárva a köznevelés szervezésével összefüggő minden érdemi, szakmai döntés meghozatalából.

Létrejött az a rendszer, amelyben kizárólag az állami akarat érvényesülhet a létesítés, a fenntartás, az irányítás kérdéseiben. Az állam mondja meg, hol lehet tanítani, mit lehet tanítani, miből lehet tanítani, ki vehet részt a tanításban. Az egy másik történet, de az állam mondja meg azt is, ki juthat el az érettségiig, s léphet be onnan a felsőoktatásba.



Szüdi János jogász
(honlap)

Írásai a Galamusban


Ha tetszik a cikk, ajánlja másoknak is!