rss      tw      fb
Keres

Csak egy biztos a köznevelésben: a bizonytalanság - II.



I. rész: Rendszerváltás az oktatásban      
II. rész: Az állam új szerepben
III. rész: A helyi önkormányzatok és a köznevelés        
 




II. rész: Az állam új szerepben


A köznevelés rendszere felépítésének első lépéseit, a közoktatás rendszerének szétverését sikeresen végrehajtotta a  kormány. Már csak a második lépést kéne megtenni.


Minden egy kézben


Az állami feladatok köre

Az állam lényegében minden, a rendszer működésével kapcsolatos feladatot magához vont. Ezeket azonban kiegészítette a területi szervezési feladatokkal, ehhez kapcsolódóan a hatósági engedélyezési feladatokkal, az ellenőrzési feladatokkal és az egyes intézmények fenntartói feladataival. Tette mindezt úgy, hogy tevékenysége meghatározott területeken kizárólagossá vált.


Az állami szereplők köre

Az állami feladatokban részt vevő szervezetek a következők: a köznevelésért felelős miniszter és államtitkár, a fővárosi és megyei kormányhivatal járási hivatala, az oktatásért felelős miniszter köznevelési feladatkörében eljáró központi hivatala, a fővárosi megyei kormányhivatalok, az állami intézményfenntartó központ feladatait ellátó központi hivatal. Ez a bonyolult hivatali rendszer biztosítja, hogy az állam minden kérdésben és minden szinten jelen legyen. Gyakorlatilag az állam „kedvén múlik” az intézmények és fenntartóik sorsa, a köznevelés feladataiba a bekapcsolódásuk lehetősége, a hozzáférésük az állami közszolgáltatásokban való részvételhez.


Az állami döntéshozatal kérdőjelei

Az állami döntések meghozatala az esetek többségében mérlegelésen múlik, mivel nincsenek törvényi kritériumok a döntéshozók számára. Ez a megoldás hihetetlenül káros, mivel áttekinthetetlenné teszi a folyamatot, minden egyes kedvező, támogató döntés gyanakvásra ad okot, felvetve az eljárás tisztaságának kérdését. Ez a megoldás sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot is, mivel a jogerős hatósági határozat bírósági felülvizsgálatát csak jogszabálysértésre hivatkozással lehet kérni. Ennek a hivatali rendszernek az áttekintéséhez, a feladatok egyértelmű meghatározásához, a hatáskörök szétválasztásához további szabályozásra van szükség. A különböző szervezetek közt a feladatmegosztás keretei és határai a köznevelésről szóló törvény rendelkezései alapján azonban meghúzhatók.


A miniszteri jogosítványok


Az ágazati irányítás, a jogalkotás

Az ágazati irányítást a miniszter látja el. Az ágazati irányítás központjában továbbra is a jogszabályok előkészítése és kiadása áll. Ebben a miniszteri jogkörben a korábbi szabályozáshoz képest az előkészítésre és kiadásra váró jogszabályok mennyisége érdemel figyelmet, továbbá az, hogy a köznevelésről szóló törvény semmilyen egyeztetési eljárást és fórumot nem tartalmaz a miniszteri döntések előkészítéséhez. Nem esik szó a közoktatásról szóló törvényben található közreműködő szervezetekről, az Országos Köznevelési Tanácsról, a Közoktatáspolitikai Tanácsról, az Országos Kisebbségi Bizottságról. Ezeknek a továbbműködtetése, megalakítása teljes egészében a miniszter mérlegelési jogkörében fog eldőlni. Ezek a testületek voltak a garanciák arra, hogy a miniszteri döntésekben érdemi beleszólási jogot kapjanak az érdekelt szakmai, társadalmi, önkormányzati szervezetek. Ezeknek a testületeknek a közreműködése nélkül a miniszter számos kérdésben nem hozhatott döntést, nem nyújthatta be a kormánynak a törvények és kormányrendeletek tervezeteit.

A köznevelésről szóló törvény módosításából megállapítható, hogy megszűnik az Országos Diákjogi Tanács és az Országos Szülői Érdekképviseleti Tanács. Miután a miniszter döntési jogosítvánnyal rendelkezik a köznevelés szakmai, tartalmi kérdéseit meghatározó dokumentumok előkészítésében, benyújtásukban a kormányhoz, illetve kiadásukban, a jelenlegi törvényi szabályozás alapján a mindenkori miniszter minden szakmai kontroll és korlát nélkül, bármikor, saját elhatározása alapján megváltoztathatja a Nemzeti alaptantervet, az Óvodai nevelés országos alapprogramját, a Nemzetiség óvodai nevelésének irányelvét, a nemzetiség iskolai oktatásának irányelvét, a Két tanítási nyelvű oktatás irányelvét, a Sajátos nevelési igényű gyermekek óvodai nevelésének irányelvét, a Sajátos nevelési igényű tanulók iskolai oktatásának irányelvét, a Kollégiumi nevelés országos alapprogramjait, a kerettanterveket, az Alapfokú művészetoktatás követelményeit és tantervi programját.

Miután a köznevelésről szóló törvény rendelkezései szerint a kiadott dokumentumok kötelezőek, ettől nem lehet eltérni, a mindenkori miniszterváltás magában hordozza a felsorolt dokumentumok korlátlan és kritika nélküli megváltoztatásának lehetőségét. Ugyanez a veszély megfogalmazható a vizsgakövetelmények kiadásával kapcsolatban is, amelyek meghatározására és kiadására ugyancsak az oktatásért felelős miniszter kapott felhatalmazást. Igazak lesznek ezek a megállapítások a Köznevelési Híd-programhoz kiadott nevelési-oktatási programokra nézve is.

A Nemzeti alaptanterven kívül – augusztus első hetének végéig – más dokumentumot még nem adtak ki. Az iskoláknak ugyanakkor 2012. december 31-éig felül kell vizsgálniuk a pedagógiai programjukat, annak érdekében, hogy az megfeleljen a kerettantervről szóló jogszabály és a törvény rendelkezéseinek.


Az intézményrendszer állami megtervezése

Az oktatásért felelős miniszter intézményhálózat-működtetési és köznevelés-fejlesztési tervet készít. A terv megyei szintű bontásban készül el. A köznevelésről szóló törvény nem rendelkezik arról, hogy ezt a köznevelés-fejlesztési tervet milyen módon kell kiadni, és arról sem, hogy a miniszternek nyilvánosságra kell-e hoznia vagy sem. A köznevelés-fejlesztési terv elkészítéséhez maga a törvény semmilyen iránymutatást nem ad. A kormány kapott felhatalmazást arra, hogy rendeletben meghatározza a köznevelés-fejlesztési terv részletes tartalmát és elkészítésének eljárásrendjét, azonban jogszabályi formában történő kiadására nincs felhatalmazás.

Ez a terv pedig döntő jelentőségű a köznevelés egész intézményrendszere szempontjából, mivel erre alapozva fogják – feltehetően – kialakítani az állami fenntartásban működő intézményrendszert, bár erre nincs utalás. Az viszont tény, hogy a nem állami fenntartásban működő intézmények nyilvántartásba vétele, illetőleg a működés megkezdéséhez szükséges engedély kiadása megtagadható azon az alapon, hogy az adott intézmény tevékenysége nem áll összhangban a köznevelés-fejlesztési tervben foglaltakkal. Igaz, az oktatásért felelős miniszter a fővárosi, megyei kormányhivatalok előterjesztése alapján és közreműködésével, a helyi önkormányzatok véleményének kikérésével készíti el a köznevelés-fejlesztési tervet. A települési önkormányzatoknak pedig be kell szerezniük az adott településen működő köznevelési intézmények nevelőtestületi, alkalmazotti közösségi, a szülői és diákszervezet véleményét a saját véleményének kialakításához. A törvényi szabályozás hiánya azonban e területen súlyos következményekkel járhat, hiszen ennek következtében teljes mérlegelési jogkörbe tartozik annak eldöntése, hogy melyik intézmény maradhat meg, működhet tovább és milyen formában.

A köznevelés-fejlesztési tervet 2013. április 30-áig kell elkészíteni, vagyis addig az időpontig, amíg a fenntartó köteles ismételten megkérni a működési engedélyt. A köznevelésről szóló törvény nem rendelkezik arról a kérdésről, mi a sorsa a meglévő megyei közoktatás-fejlesztési terveknek és az e tervek alapján engedélyezett intézményeknek.


A köznevelés állami feladatainak megszervezése

A köznevelésről szóló törvény rendelkezései szerint az állam – az óvodai nevelés kivételével, amelynek megszervezéséért a települési önkormányzat a felelős – gondoskodik a köznevelési alapfeladatok ellátásáról. Ennek a feladatának az állam intézmény alapításával és fenntartásával, vagy az egyházi, illetve a magánintézmény fenntartójával kötött köznevelési szerződés útján tesz eleget.

Az állami feladatellátási és feladatszervezési tevékenység kezdete, az önkormányzati ellátási kötelezettség megszűnése azonban koránt sem egyértelmű. A köznevelésről szóló törvényben nem található ugyanis olyan rendelkezés, amely intézkedne arról, hogy a hatályba lépésekor önkormányzati fenntartásban lévő köznevelési intézmények milyen módon és melyik időpontban kerülnek át az államhoz. A köznevelésről szóló törvény nem tartalmaz olyan rendelkezést sem, amelyből világosan és egyértelműen kiderülne, hogy az állam mikor és milyen módon veszi át a települési önkormányzatoktól a köznevelés szervezésének felelősségét. A köznevelésről szóló törvénynek azok a rendelkezései, amelyek az óvoda kivételével kizárják, hogy a települési önkormányzatok köznevelési intézményt tartsanak fenn, 2012. szeptember 1-jén, az állami feladatellátási kötelezettségeket meghatározó rendelkezések 2013. január 1-jén lépnek hatályba. A közoktatásról szóló törvénynek azok a rendelkezései, amelyek megállapítják a települési önkormányzatok ellátási felelősségét és kötelezettségét, 2013. január 1-jén hatályukat vesztik, ezért ebben az időpontban – törvénysértően, tanítási év közben – az államnak be kell lépnie a helyükbe fenntartóként.

A települési önkormányzatok közreműködése – működtetőként – az állami feladatokban 2013. szeptember 1-jétől indulna. A köznevelésről szóló törvény módosításával bevezetett átmeneti rendelkezések szerint a települési önkormányzatnak 2012. szeptember 30-áig kell nyilatkoznia az állami intézményfenntartó központnak arról, hogy részt vesz-e a következő tanévtől a működtetés feladataiban. 2012. október 30-áig pedig meg kell hoznia a döntését ebben a kérdésben. Ez az elvárás majdnem teljesíthetetlen, mivel kormányrendeletben meg kell határozni, hogy a működtetési feladatok ellátásában közreműködésre köteles, háromezer főt meghaladó lakosságszámú település milyen feltételekkel mondhat le a működtetési feladatokról, illetőleg azt, hogy a háromezer fő lakosságszám alatti település milyen feltételek mellett vállalhatja a működtetésben való részvételt. Nehezíti a döntést az is, hogy erre az időpontra a 2013. év költségvetésének még a vitája sem fejeződik be a Parlamentben.

A pedagógiai-szakmai szolgáltatások államosítása

A pedagógiai szakmai szolgáltatások segítik az óvodák, iskolák és a kollégiumok, illetve az ott dolgozó pedagógusok munkáját. Az e körbe tartozó szolgáltatások közül a legismertebb a szaktanácsadás, a tantárgygondozás, a pedagógusképzés, továbbképzés, önképzés segítése, szervezése, a tanulmányi-, sport- és tehetséggondozó versenyek szervezése, összehangolása.

A köznevelésről szóló törvény rendelkezései alapján a jövőben a pedagógiai-szakmai szolgáltatások – függetlenül attól, hogy a feladatot milyen fenntartásban látja el a köznevelési intézmény – csak a miniszter szakmai irányítása mellett láthatók el. Ennek a pontos tartalma nem ismert, szakmai irányításról a köznevelésről szóló törvény nem rendelkezik. Az viszont kiolvasható a köznevelési törvényből, hogy pedagógiai-szakmai szolgáltatást nyújtó intézmény fenntartója csak az lehet, aki e mellett nevelési-oktatási intézményt is fenntart. Ebből következően azt a pedagógiai intézetet, amelynek fenntartója nem tart fenn legalább egy óvodát, meg kell szüntetni.

Az állami köznevelési közfeladat-ellátás keretében csak az oktatásért felelős miniszter által kijelölt intézmény nyújthat pedagógiai-szakmai szolgáltatást. Az állami fenntartású nevelési-oktatási intézmény csak az oktatásért felelős miniszter által kijelölt intézménytől veheti igénybe a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokat.

Az oktatásért felelős miniszter rendeletet ad ki a pedagógiai-szakmai szolgáltatás ellátásának részletes szabályairól. A miniszter által kijelölt háttérintézmény elkészít egy szakmai irányelvet, s az ennek megfelelés az előfeltétele annak, hogy a nem állami pedagógiai intézet megkapja az engedélyt a működéséhez. A szakmai irányelvet a miniszter hagyja jóvá, azonban rendeletben történő kiadásáról a köznevelésről szóló törvény nem intézkedik. Ily módon egy jogszabálynak nem minősülő szakmai irányelv alapján hoz a kormányhivatal döntést abban a kérdésben, hogy a nem állami pedagógiai intézet működhet-e vagy sem.

A köznevelésről szóló törvény rendelkezései szerint 2012. december 31-éig a fenntartónak felül kell vizsgálnia az intézménye alapító okiratát, és meg kell küldenie az intézményi nyilvántartást vezető szervnek. A nem állami intézmények pedig 2013. április 30-áig új működési engedélyt kötelesek beszerezni.


A tankönyvkiadás és -terjesztés állami monopóliuma

A gyakorlatban megszűnik a tankönyvpiac. A kötelező tantervek mellett a tantervhez rendelt tankönyvet kell alkalmazniuk az iskoláknak. Formálisan továbbra is fennáll annak lehetősége, hogy tankönyvvé nyilvánítsanak valamely könyvet. Az oktatásért felelős miniszter azonban arra kapott felhatalmazást, hogy nyilvános pályázatot hirdessen közismereti tankönyv megírására. Ez nem új dolog. Új viszont, hogy a pályázaton kiválasztott tankönyveknél nem kell lefolytatni a tankönyvvé nyilvánítási eljárást. A kiválasztott tankönyvet fel kell venni a tankönyvek hivatalos jegyzékére. Amennyiben a tankönyvek hivatalos jegyzékén szerepel olyan tankönyv, amelynek kiválasztására a miniszter által kiírt pályázat alapján kerül sor, az iskola a tankönyvrendelés során az adott tantárgynál csak ezt választhatja, illetve csak ezek közül a tankönyvek közül választhat. A pályázaton való elindulás nem kockázatmentes. A tankönyvvé nyilvánítási eljárásban kötelező elutasítani azt a tankönyvvé nyilvánítási kérelmet, amelyet olyan könyvvel kapcsolatosan nyújtottak be, amely részt vett az oktatásért felelős miniszter nyilvános pályázati eljárásán, azonban azt a miniszter nem támogatta. Nem lényegtelen annak ismerete, hogy a pályázati eljárás során hozott döntés nem minősül közigazgatási hatósági határozatnak, vagyis ellene nincs helye jogorvoslatnak. Állami monopóliummá válik a tankönyvforgalmazás is. A tankönyvek országos megrendelése, beszerzése és az iskolákhoz való eljuttatásának megszervezése, valamint a tankönyvek vételárának beszedése a jövőben a Könyvtárellátó kiemelten közhasznú nonprofit korlátolt felelősségű társaságon keresztül valósul meg.

Ezek a változások a 2012. szeptember 1-jén induló tanévben már hatályba lépnek. Átmeneti szabályok nem találhatók az új rendelkezésekhez. Arról a kérdésről, hogy az iskolákban, az iskolai könyvtárakban meglévő tankönyveknek mi lesz a sorsuk, illetőleg milyen módon lehet, kell megszüntetni a tankönyvforgalmazásról, tankönyvbeszerzésről a korábbi rendelkezések alapján megkötött szerződéseket, a törvényalkotó elfelejtett intézkedni.


Az ellenőrzés feladatainak államosítása

Az oktatásért felelős miniszter gondoskodik az országos mérési feladatok ellátásáról, annak keretei között a nevelési-oktatási intézményekben folyó pedagógiai tevékenység méréséről, értékeléséről, a tanulók fizikai állapotának és edzettségének vizsgálatáról. Az országos mérésre minden tanévben sor kerül. Az országos mérés keretében mérni kell a hatodik, nyolcadik és tizedik évfolyamon minden tanulónál az olvasási-szövegértési és a matematikai alapkészségeket. Az országos mérés, értékelés összesített és intézményekre bontott eredményét az oktatásért felelős miniszter által vezetett minisztérium honlapján közzé kell tenni. A mérés, értékelés során szerzett intézményi szintű adatokat további feldolgozhatóság céljából hozzáférhetővé kell tenni.

A köznevelésről szóló törvény megváltoztatta az országos mérés, értékelés szerepét. A közoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján minden intézmény elkészítette az intézményi minőségirányítási programját. Ugyancsak minden önkormányzati intézményfenntartó kidolgozta saját minőségpolitikáját. Az országos mérés, értékelés eredményei alapján minden intézménynek össze kellett vetnie eredményeit az országos átlaggal. Amennyiben átlag alatti teljesítményt nyújtott, intézkedési tervet kellett készítenie a hiányosságok csökkentése, megszüntetése érdekében. Ha ez nem vezetett eredményre, a fenntartónak kellett intézkedési tervet kidolgoznia. A köznevelésről szóló törvény nem tartalmaz rendelkezéseket az intézményi és a fenntartói minőségpolitikára, így nem állapítható meg a korábbi országos mérések, értékelések alapján elkészített intézkedési tervek sorsa, és az sem, hogy mit kell tennie az intézményeknek a saját minőségbiztosítási „szervezetükkel” és programjukkal.

A köznevelésről szóló törvény alapján kiépül az országos pedagógiai-szakmai ellenőrzés rendszere, amely óralátogatás keretében győződik meg minden egyes pedagógus munkájának a színvonaláról.


Az intézményvezetői megbízással összefüggő jogosítványok

Az állami intézményfenntartó központ által fenntartott köznevelési intézmény vezetőjét az oktatásért felelős miniszter bízza meg öt évre. Az állami köznevelési intézmény vezetője megbízásának visszavonásáról a megbízási jogkör gyakorlója, vagyis a miniszter dönt. A többi intézményvezetői megbízás kiadásához be kell szerezni a miniszter egyetértését. Ez a rendelkezés lehetővé teszi, hogy minden, az állam által átvett intézmény vezetőjét lecseréljék. Miután a vezetői megbízás mérlegelésen alapuló döntés, a függőségi viszony kialakulása nem lehet kétséges.


A bekapcsolódás lehetősége az állami szolgáltatásba

Az oktatásért felelős miniszter jogosult arra, hogy köznevelési szerződést kössön a fenntartóval a köznevelésről szóló törvényben meghatározott állami közszolgálatokban való közreműködésre. Köznevelési szerződés köthető az iskolai, kollégiumi feladatokban való közreműködésre, továbbá a pedagógiai szakszolgálat, illetve a pedagógiai-szakmai szolgáltatások ellátására. Az óvodai feladatokban való közreműködésre a települési önkormányzat állapodhat meg a fenntartóval.

A szerződés megkötésénél a miniszter teljes szabadságot kapott. A köznevelésről szóló törvény, ellentétben a közoktatásról szóló törvénnyel, nem határozza meg azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén a miniszter nem mérlegelheti a köznevelési szerződés megkötését. A köznevelési szerződés alapján az intézmény részt vesz a kötelező felvételi feladatok ellátásában. Köznevelési szerződés megkötése esetén a köznevelési intézmény igénybe vételét olyan feltételek mellett kell biztosítani, mintha az állami fenntartásban lenne.

A köznevelésről szóló törvény nem tartalmaz rendelkezéseket arra vonatkozóan, hogy a közoktatásról szóló törvény alapján megkötött közoktatási megállapodásoknak mi a sorsuk. Ebből következően nem állapítható meg a „jogutódlás” a kétféle elnevezésű, de tartalmában hasonló szerződés között. A miniszter szabadon mérlegelhet abban a kérdésben, hogy eleget tesz-e az előző miniszter által megkötött megállapodásban foglaltaknak. Miután a közoktatási szerződésekre a Polgári törvénykönyvnek a megbízásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni mindazokban a kérdésekben, amelyeket a közoktatásról szóló törvény nem szabályozott, a fenntartónak lehetősége van arra, hogy a bíróság igénybe vételével érvényesítse a közoktatásról szóló törvényből származó jogait.


A központi hivatal


A központi hivatal feladatai

Az állami feladatok végrehajtásában az oktatásért felelős miniszter köznevelési feladatkörében eljáró központi hivatala működik közre. A központi hivatalt rendeletében a kormány jelöli ki. Ezt a feladatot az Oktatási Hivatal látja el. Az Oktatási Hivatal jogállását, hatásköreit és feladatát a 3007/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet állapítja meg.

A köznevelésről szóló törvény az oktatásért felelős miniszter köznevelési feladatkörében eljáró központi hivatalát „hivatalként” rövidíti. Az Oktatási Hivatal közreműködik a szakképzés feladatainak végrehajtásában is. Az említett kormányrendelet jelentőségét növeli, hogy ebben szabályozták a fővárosi és megyei kormányhivatalok köznevelés terén gyakorolt hatásköreit. Ebből adódóan a kormányrendeletből lehet megállapítani a pontos feladatelhatárolást a két kormányhivatal között. Az állami döntések jogszerűsége akkor biztosítható, ha megtörténik a törvények módosításából eredő változások keresztülvezetése a kormányrendeleten.


Az intézményi nyilvántartás

A hivatal jár el az állami intézményfenntartó központ által fenntartott intézmény alapításával, tevékenységének megváltoztatásával összefüggő bejelentések nyilvántartási ügyeiben. Ez a nyilvántartás azt jelenti, hogy az állami intézményfenntartó központ fenntartásában lévő köznevelési intézményeket kiemelték a költségvetési szervek nyilvántartási rendszeréből, a kincstári törzskönyvi nyilvántartásból. Ennek a változásnak a valóságos indoka még nem állapítható meg az államháztartásról szóló törvény és végrehajtási rendeleteinek várható módosítása előtt. Mindenesetre nem zárható ki a költségvetési szervek körének átértékelése, a köznevelési intézmények költségvetési intézményi jogállásának megváltoztatása, megszüntetése. Ez a megoldás megnyitja az utat ahhoz, hogy a köznevelési intézményektől megvonják a jogi személyiséget, amelyet a Polgári törvénykönyv biztosít a költségvetési szerveknek.

A pedagógus-továbbképzés

A hivatal fontos szerepet lát el a pedagógus-továbbképzések területén, miután feladata a pedagógus-továbbképzések nyilvántartása és ellenőrzése. E feladatát az oktatásért felelős miniszter által kijelölt háttérintézménnyel közösen látja el. A pedagógus-továbbképzés szervezését a kormánynak kell rendeletben meghatároznia.

Közreműködés a szakmai ellenőrzésekben

A hivatal közreműködik a nevelési-oktatási intézményekben folyó pedagógiai munka országos, térségi, megyei, fővárosi szintű szakmai ellenőrzésében, értékelésében. A szakmai ellenőrzés megszervezése egyébként az oktatásért felelős miniszter feladata.

Az állami vizsgák szervezése

A hivatal továbbra is ellátja „hagyományos feladatait” az állami vizsgák szervezése terén.


A kormányhivatalok


A megyei önkormányzati feladatok átvétele

A köznevelés működésével kapcsolatos szervezési, engedélyezési feladatokat a köznevelési intézmény székhely szerint illetékes fővárosi, megyei kormányhivatalok látják el. A kormányhivatalok a köznevelés szervezésében és a szervezéssel összefüggő hatósági engedélyezési eljárásban 2012. január 1-jén kaptak szerepet, akkor, amikor a megyei önkormányzatok ilyen irányú tevékenysége megszűnt. A kormányhivatalok ugyanebben az időpontban átvették a megyei önkormányzatok fenntartásában működő köznevelési intézmények fenntartói jogát. A köznevelésről szóló törvény módosítása változtatott ezen a helyzeten, mivel a megyei kormányhivatalok fenntartói szerepe 2013. január 1-jétől megszűnik, az országos intézményfenntartó központ veszi át. A kormányhivatalok engedélyező, ellenőrző szerepe továbbra is megmarad.


A kormányhivatalok hatósági tevékenysége

A kormányhivatalok hatósági tevékenysége eljárásjogi szempontból rendezett, mivel döntéseiket a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény előírásai alapján hozzák meg. A köznevelés terén a döntési jogkörök gyakorlásánál a bizonytalanságot az okozza, hogy nincsenek egyértelműen meghatározva azok a kritériumok, amelyek alapján a döntéseket meg kell hozni. Ezért minden a hatóság kegyén, jóindulatán múlik.

A fővárosi, megyei kormányhivatal veszi nyilvántartásba a nem állami, nem önkormányzati szervek által alapított köznevelési intézményeket. Ez a döntés meghatározó jelentőségű, mivel a köznevelési intézmény a nyilvántartásba vétellel jön létre. A kormányhivatal azonban megtagadhatja a nyilvántartásba vételt, amennyiben a köznevelési intézmény működése nincs összhangban a köznevelés-fejlesztési tervvel.

Ha a köznevelési intézményt nem az állami intézményfenntartó központ tartja fenn, működésének megkezdéséhez engedély szükséges. Ez a feladat szélesebb fenntartói kört érint, mint amelyre kiterjed a nyilvántartásba vételi kötelezettséggel összefüggő eljárás, mert érinti a települési önkormányzati óvodákat, és a más állami fenntartók intézményeit is. Az engedély kiadását a kormányhivatal megtagadhatja, ha a nevelési-oktatási intézmény működése nincs összhangban a köznevelés-fejlesztési tervben foglaltakkal.

A kormányhivatal elkészíti és vezeti az egyházi és más, nem állami fenntartású közoktatási intézmények jegyzékét.


A fenntartói tevékenység törvényességi ellenőrzése

A kormányhivatal látja el az egyházi és más, nem állami köznevelési intézmény fenntartói tevékenységének törvényességi ellenőrzését. Ennek során azt vizsgálja, hogy a fenntartó az alapító okiratban és a működéshez szükséges engedélyben meghatározottak szerint működteti-e a nevelési-oktatási intézményt. A törvényességi ellenőrzés eredményeképpen a kormányhivatal megfelelő határidő biztosításával felhívja a köznevelési intézmény fenntartóját az általa megállapított törvénysértés megszüntetésére. Ha a fenntartó a megadott határidőn belül nem intézkedett, a kormányhivatal a köznevelési intézményt törli a nyilvántartásból. A nyilvántartásból való törlés a köznevelési intézmény megszüntetését jelenti. A közoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján a nyilvántartásból való törlés joga a törvényességi ellenőrzés gyakorlóját, a fővárosi, megyei önkormányzat főjegyzőjét nem illette meg. A főjegyző a bíróságnál kezdeményezhette a törvénysértés tényének megállapítását, és a törlésre csak a jogerős bírósági határozat meghozatala után kerülhetett sor.

A kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogosultsága és a hozzá kapcsolódó, nyilvántartásból való törlés lehetősége kiszolgáltatott helyzetbe hozhatja a nem állami intézményfenntartókat. A közigazgatási hatósági eljárásban hozott jogerős döntés ugyanis végrehajtható. A végrehajtást csak a bíróság függesztheti fel. Arra is lehetőség van, hogy a hatóság, jelen esetben a kormányhivatal a döntését – fellebbezésre tekintet nélkül – végrehajthatónak nyilvánítsa.

A kormányhivatal látja el a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény rendelkezései alapján a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeleti eljárását.

A kormányhivatal egyéb feladatai

A kormányhivatal „kettős szerepét" tükrözi, hogy részt vesz az állami vizsgák megszervezésében mint vizsgabizottságot működtető szerv, másrészt mint a miniszter jogkörében eljáró hivatal által szervezett vizsgabizottság döntése ellen benyújtott fellebbezés elbírálója.

A kormányhivatal részt vesz a tankötelezettség teljesítésével összefüggő döntések meghozatalában is.


A járási hivatalok

2013. január 1-jétől a fővárosi, megyei kormányhivatalok egyes hatásköreit a fővárosi és megyei kormányhivatal járási hivatala fogja ellátni. A járási hivatal gondoskodik a tankötelesek nyilvántartásáról, a tanköteles tanuló igazolatlan mulasztásával összefüggő hatósági eljárás lefolytatásáról. A járási hivatalok tehát átveszik a jegyzőktől a tankötelezettség teljesítésével, nyilvántartásával összefüggő feladatokat.


Az állami intézményfenntartó központ


Az állami intézményfenntartó központ létrehozása

Az állami intézményfenntartó központ létrehozásáról a kormány a 202/2012. (VII. 27.) Korm. rendeletben intézkedett. A kormány ezzel a rendeletével létrehozta a Klebelsberg Intézményfenntartó Központot. Az intézményfenntartó központ kapott felhatalmazást arra, hogy gyakorolja az állami fenntartású köznevelési intézményekkel összefüggő fenntartói jogokat, és ellássa az e feladatokkal összefüggő kötelezettségeket. A kormányrendelet az intézményfenntartó központ elnökét jogosítja fel, illetve kötelezi a köznevelésről szóló törvényben meghatározott fenntartói feladatok ellátására. Az államháztartásról szóló törvény végrehajtási rendelete alapján az intézményfenntartó központ nem rendelkezik a költségvetési szerv alapításának, irányításának, átalakításának, megszüntetésének jogával. Lehetséges megoldás az említett jogszabályok módosítása, vagy az érintett körbe tartozó intézmények megszüntetése, teljes beépítése az intézményfenntartó központba, és ily módon teljes kivétele az államháztartás rendszeréből.


Az intézményfenntartó központ felépítése

Az intézményfenntartó központ központi szervből és területi szervekből áll. Az intézményfenntartó központ területi szervei a tankerület és a megyeközpontú tankerület. A tankerület illetékességi területe azonos a járás illetékességi területével. A megyeközpontú tankerület a megye székhelyén működő tankerület, amelynek illetékességi területe kiterjed a megyére.

A járási illetékességű tankerület az általános iskolák, az alapfokú művészeti iskolák és a gimnáziumok fenntartásával kapcsolatosan látja el az intézményfenntartó központ szervezeti és működési szabályzatában meghatározott egyes fenntartói feladatokat. Jelenleg tehát nem lehet tudni, hogy ténylegesen milyen feladatmegosztás fog érvényesülni az intézményfenntartó központon belül.

A megyeközpontú tankerület ellátja a járási illetékességű tankerület feladatait, valamint a szakképző iskolai, a kollégiumi, a pedagógiai szakszolgálati feladatokkal és a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokkal összefüggő, az intézményfenntartó központ szervezeti és működési szabályzatban meghatározott egyes fenntartói feladatokat. Ez a megfogalmazás azért aggályos, mivel a szervezeti és működési szabályzat kiadása előtt lényegében nem lehet tudni, hogy a fenntartással összefüggő egyes feladatokat valójában ki, hol látja el. Végül is arról, hogy az elnök milyen jogosítványokat ad át a tankerület és a megyeközpontú tankerület vezetésével megbízott igazgatóknak, a szervezeti és működési szabályzat fog intézkedni.


Az állami akarat közvetítője

Az intézményfenntartó központ elnöke lényegében korlátlan és határtalan beleszólási, intézkedési jogot kapott a köznevelési intézmények életébe. Jogosítványai ugyanis nemcsak arra terjednek ki, hogy ellássa a köznevelésről szóló törvényben meghatározott fenntartói feladatokat, hanem arra is, hogy érvényesítse a köznevelési intézmények tevékenységében a közfeladatok ellátására vonatkozó követelményeket. Miután ilyen követelmény jogszabályi megfogalmazása nem létezik, az elnök olyan intézkedést, utasítást vonhat be ebbe a körbe, amilyet jónak tart, illetve, amelyre utasítást kap a miniszterétől.


A fenntartói feladatok

A fenntartó dönt a köznevelési intézmény létesítéséről, gazdálkodási jogköréről, átszervezéséről, megszüntetéséről, tevékenységi körének módosításáról. Az intézményfenntartó központ lényegében teljes szabad kezet kaphat az államháztartásról szóló törvény módosításával annak eldöntéséhez, hogy a 2013. január 1-jén állami fenntartásba kerülő köznevelési intézményeket milyen módon, milyen szervezeti formában működteti tovább. A települési önkormányzatok ebben az időpontban még nem lehetnek működtetők. Megfelelő törvényi felhatalmazás birtokában az intézményfenntartó központ dönthet az összevonásról, az intézmények szétszedéséről, és természetesen az intézmények megszüntetéséről is. A döntései meghozatalához az oktatásért felelős miniszter által jóváhagyott köznevelési intézményfejlesztési terv szolgálhat alapul.

Az intézményfenntartó központ dönt arról, hogy mi legyen a többcélú intézmények sorsa. Döntenie kell a helyi önkormányzatok által vállalt, a közoktatásról szóló törvény alapján többletfeladatnak minősülő tevékenységek továbbviteléről vagy megszüntetéséről. Ezek közé tartozik a két tanítási nyelvű oktatás, a nyelvi előkészítő évfolyam, az emelt szintű (tagozatos) oktatás megszervezése, a szakkör, önképzőkör, énekkar működtetése. A művészeti alapiskolák léte, nem léte pedig teljes egészében fenntartói mérlegelés kérdése.

A fenntartó jogosult arra, hogy meghatározza a köznevelési intézmény költségvetését, a kérhető térítési díj és tandíj megállapításának szabályait, a szociális alapon adható kedvezmények feltételeit. Tekintettel azonban arra, hogy az intézményfenntartó központhoz tartozó köznevelési intézményeknek nem lesz elkülönített költségvetésük, e fenntartói joggyakorlás keretei között lehet, kell gondoskodni az egyes „szervezeti egységek” számára szükséges összegek megállapításáról, meghatározásáról. Értelemszerűen ez a megoldás tág lehetőséget biztosít ahhoz, hogy a fenntartói jogot gyakorló elnök előnyben részesítsen olyan intézményeket, amelyek részt vesznek például az államnak fontos tehetséggondozásban. Nyilván ebben az esetben a többi, kevésbé fontos intézménytől kell elvonni a szükséges fedezetet.

A fenntartó határozza meg az adott tanítási évben indítható iskolai osztályok, kollégiumi csoportok számát. Ehhez kapcsolódóan jóváhagyja az iskola tantárgyfelosztását.


A fenntartói jogok foglalkoztatási kihatása

Ezek a fenntartói döntések alapvetően határozzák meg az adott iskolában, kollégiumban foglalkoztatható pedagógusok létszámát. A rendelkezésre álló joganyagból nem állapítható meg, hogy a fenntartó e döntését milyen paraméterek alkalmazásával határozza meg. A köznevelésről szóló törvénynek e fenntartói döntést befolyásoló paraméterei az osztály- és csoportlétszámot, a tanítási időt és a pedagógus tanítással töltött munkaidejének megállapítását meghatározó rendelkezései. Ezek 2013. szeptember 1-jén hatályba lépő rendelkezések. Addig az időpontig a közoktatásról szóló törvény előírásait kell alkalmazni. Korántsem mindegy azonban, hogy az osztálylétszámok, kollégiumi csoportok meghatározásánál a minimális tanulói létszámmal, az átlag tanulói létszámmal vagy a maximális létszámmal számol-e a fenntartó. Azt sem lehet tudni, hogy hány tanítási óra alapul vételével határozzák meg a pedagóguslétszámot, hiszen a köznevelésről szóló törvénynek az életpálya-modell meghatározására vonatkozó rendelkezései alapján heti huszonkét órától heti harminckét óráig lehet kötelezni a pedagógust arra, hogy tanítási órákat, egyéb foglalkozásokat, tanulói felügyeletet lásson el.


Az iskolai osztályok és a pedagóguslétszám alakulása

1. A tényleges tanulói létszám: a fenntartó által engedélyezett osztálylétszámmal = a szükséges csoportok, osztályok számával. Járási szinten 1200 fővel számolva az általános iskolai tanulókat:

Minimális létszámmal számolva: 1200 : 14 = 85,7 osztály
Az osztályátlaggal számolva:       1200 : 23 = 52 osztály
Maximális létszámmal számolva 1200 : 27 = 44 osztály

2. A legkedvezőbb, a minimális osztálylétszámmal számított osztályok számát, a 85 osztályt kell szétosztani évfolyamok között. Az általános iskola nyolc évfolyama között elosztva, az 1–5. évfolyamra évfolyamonként jutott 11 osztály, a 6–8. évfolyamra évfolyamonként 10 osztály. Maximális létszám esetén szinte csak a felével, 44 osztállyal kell számolni.

3. Az osztályokhoz hozzá kell rendelni az engedélyezett időkeretet:

1-3 évfolyam = 52  óra x 33 osztállyal  = 1716 óra,
4 évfolyam       = 55 óra x 11 osztállyal =    605 óra,
5-6 évfolyam    = 51 óra x 21 osztállyal =  1071 óra,
7-8 évfolyam =   56 óra x 20 osztállyal = 1120 óra

Összes engedélyezett idő  = 4512 óra. Ez a tanításhoz rendelkezésre álló időkeret.

4. A pedagóguslétszám meghatározásához az engedélyezett időkeretet el kell elosztani a pedagógus tanítással eltöltött idejével, amelynek mértéke nincs pontosan rögzítve. A legkevesebb a heti 22 óra, amely minden további korlátozás nélkül lehet heti 26 óra, s jogszabályban meghatározott eseti helyettesítésre és tanulói felügyeletre megnövelhető heti 32 órára.

4512 : 22 = 205 pedagógus
4512 : 26 = 173.5 pedagógus
4512 : 32 = 141 pedagógus.

Maximális tanulói létszámmal számolva az osztályokat ez a létszám alig több, mint a kiszámított létszám fele.



I. rész: Rendszerváltás az oktatásban      
II. rész: Az állam új szerepben
III. rész: A helyi önkormányzatok és a köznevelés        
 




Szüdi János jogász
(honlap)


Írásai a Galamusban:

Háború és béke
A felsőoktatás megszállása
A gép forog, az alkotó pihen
Az államnál nagyobb tolvaj nincs
Azért a víz az úr
A látszat néha csal
Gondolatok az oktatásról
Az Alkotmánybíróság tündöklése és bukása
Esély és közoktatás – I. rész
Esély és közoktatás – II. rész
Semmis törvények uralma alatt
A cimborák



Ha tetszik a cikk, ajánlja másoknak is!