Csak egy biztos a köznevelésben: a bizonytalanság - I.
- Részletek
- 2012. augusztus 07. kedd, 04:42
- Szüdi János
|
I. rész: Rendszerváltás az oktatásban
A kezdő lépések
„A múltat végleg eltörölni”
Néhány nap van hátra addig az időpontig, 2012. szeptember 1-jéig, amikor megkezdődik az új tanítási év. Ez a tanítási év alapvetően más lesz, mint az elmúlt évtizedekben bármelyik, tekintettel arra, hogy a közoktatás rendszerét felváltja a köznevelés rendszere. A névváltoztatás nem tekinthető formainak, figyelemmel arra, hogy minden új, minden más lesz ahhoz képest, mint amilyen az elmúlt évtizedekben volt. Nem csupán 1993-hoz képest következik be radikális változás.
1993 az az év, amelyben az országgyűlés elfogadta a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényt. A változás régebbre nyúlik vissza, egészen 1985-ig, amikor az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény deklarálta az iskolák szakmai önállóságát, kizárta a miniszter közvetlen beavatkozási jogát az oktatási intézmények életébe, megteremtette az intézményválasztás szabadságát, beleszólási jogot engedett a szülőknek és a tanulóknak az intézményi életbe.
A 2011. december 19-én elfogadott nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény olyan irányítási szervezetfelépítési rendszert vezetett be, amelyre nehéz példát találni a modern Európában. Míg ugyanis az Európai Unióban kifejezett cél a döntések decentralizálása, az intézményi jogosítványok bővítése, addig a köznevelés rendszerének filozófiája éppen ellenkező irányú. Az átalakítás középpontjában az állam szerepének maximális kiterjesztése áll a rendszer minden elemére. Ehhez igazodóan a másik célkitűzés nemcsak az intézményi döntési jogosultságok legszélesebb körű csökkentése, hanem maguknak az önálló intézményeknek a megszüntetése is.
A leplezett kormányzati szándékok
Napjainkra azonban csak a kitűzött cél egyik része teljesült: a közoktatás rendszerének szétverése. A köznevelés rendszerének felépítése és elindítása azonban nem fejeződött be. Ennek nyilvánvaló oka, hogy a közel egy éve tartó előkészítő időszak alatt számtalanszor megváltoztak azok az elképzelések, amelyek szerint a kormányzat az új rendszert fel kívánta építeni. Valójában napjainkig nem tisztázott számos kérdés, így mindenekelőtt a települési önkormányzatok szerepe és a köznevelési intézmények léte, működése, az intézményi döntéshozatal keretei. Az önkormányzatok kiszorítását az oktatásszervezésből, az intézményi önállóság felszámolását nem lehetett egy lépésben az érdekeltek tudomására hozni. Ezért fokozatosan adagolta a kormányzat azokat az elképzeléseit, amelyekkel minden szereplőt kiszorított az államon kívül a neveléssel-oktatással összefüggő feladatok megtervezéséből, végrehajtásából.
A kormány a decemberben elfogadott köznevelési törvénnyel csupán tesztelte az érintetteket. A decemberi törvény a szeptemberben előzetesen ismertté vált koncepcióhoz képest radikális szigorításokat fogalmazott meg. Ezek között kiemelkedő az önkormányzati rendszer szinte teljes kiszorítása a nevelés és oktatás tervezési, szervezési feladataiból. A megjelent törvény azonban megőrizte az intézményi önállóság látszatát. Ezért nem fedi a kormány valóságos szándékát, a totális államosítást és az intézményi önállóság teljes felszámolását. Ez megállapítható abból a törvénymódosításból, amelyet 2012. július 12-én fogadott el az országgyűlés. Miután a tanítás szabadságának megszüntetése nem váltott ki „kezelhetetlen” ellenállást, hozzá lehetett kezdeni a decemberi törvény „liberális” maradványainak felszámolásához.
A szabadságjogok továbbszűkítése
A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról rendelkező 2012. évi CXXIV. törvény gyökeresen megváltoztatta az állami fenntartásba kerülő köznevelési intézmények jogi státuszát, korlátozva jogalanyiságát. Ugyancsak radikálisan átírta a települési önkormányzatok szerepét a köznevelés szervezésében. Figyelmesen elolvasva a módosító törvényt és a hozzá kapcsolódóan megjelent, a Klebelsberg intézményfenntartó központról szóló 202/2012. (VII. 27.) Korm. rendeletet, egyértelműen megállapítható, hogy még korántsem fejeződött be a köznevelésről szóló törvény „alakítása”. Tényként fogadható el az is, hogy radikálisan meg kell változtatni az államháztartásról szóló törvénynek a költségvetési szervekre vonatkozó előírásait.
A közoktatás rendszerének bemutatása
A törvények uralma
A közoktatás rendszerének működése részletes törvényi szabályzásra épült. Törvény határozta meg a rendszer felépítését, a feladatellátásban közreműködők jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatást igénybe vevők jogait és kötelezettségeit. A közoktatás rendszerének működése a feladatmegosztás elvére, a közoktatás-szolgáltatás nyújtása a helyi önkormányzatok feladatellátási kötelezettségére épült.
A feladatmegosztás elve
A feladatmegosztás elvéből következően az ágazati irányítást ellátó oktatásért felelős miniszter jogosítványai nem terjedtek ki a közvetlen beavatkozásra az intézmények életébe, a beleszólásra a fenntartói ügyekbe. Feladata a jogszabályok előkészítésére, kiadására, beválásuk vizsgálatára, a rendszer működésével összefüggő elemzések, tervek elkészítésére terjed ki. A miniszteri felelősség tehát a közoktatás rendszerének működésére irányult, míg az ellátási felelősség a helyi önkormányzatokat terhelte. Az oktatásért felelős miniszter működtette a rendszer egészét érintő szolgáltatásokat, így az állami vizsgák rendszerét, az országos szakmai ellenőrzés, a mérés, értékelés, minőségbiztosítás rendszerét.
A közoktatásról szóló törvény pontosan meghatározta, hogy a helyi önkormányzatok közül melyiknek milyen feladatot kell megszerveznie, melyik szolgáltatásért tartozik felelősséggel. A közoktatás a településigazgatás részeként működött, összekapcsolódva a gyermek- és ifjúságvédelemmel, a szociálpolitikával, a munkaerő-gazdálkodással. A helyi önkormányzat maga döntötte el, hogy ellátási kötelezettségét milyen módon teljesíti: saját intézmény fenntartásával, önkormányzati társulásban való részvétellel vagy más, nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartóval kötött megállapodás útján. A közoktatásról szóló törvény tételesen meghatározta a fenntartók jogosítványait, elhatárolva ezeket a közoktatás intézményeit megillető jogosítványokról. A fenntartói jogosítványok kiterjedtek annak eldöntésére, hogy a közoktatási intézmény milyen és mennyi feladatot lát el. A fenntartó kötelezettségei kiterjedtek az intézmény szabályzatainak – szervezeti és működési szabályzat, házirend, pedagógiai program – jóváhagyására, az intézmény működésének vizsgálatára, szakmai és törvényességi, illetőleg gazdasági kérdésekre is.
A közoktatási intézmények jogi személyként működtek, és minden olyan kérdésben döntést hozhattak, amelyet jogszabály nem vont el tőlük. A közoktatási intézmény szakmai önállóságát a törvény garantálta. Az intézményi önállóság kiterjedt a nevelő és oktató munka alapját szolgáló nevelési program, illetve pedagógiai program elfogadására, a saját szabályzatok elkészítésére és elfogadására. Az intézmény vezetői gyakorolták a munkáltatói jogokat, és az államháztartásról szóló törvény előírásai szerint teljes vagy részleges gazdasági önállósággal rendelkeztek. Minden intézménynek ki kellett dolgoznia a saját minőségpolitikáját, és el kellett készítenie az intézményi minőségirányítási programot. A szülői szervezetek és a diákönkormányzatok széleskörű jogosítványokkal rendelkeztek a szervezeti és működési szabályzat, a házirend, az intézményi minőségirányítási program elkészítésénél és végrehajtásánál. A szabályzatok elkészítésénél egyetértési jogot gyakoroltak. Az intézmény vezetőinek be kellett vonni őket a döntéshozatalba, a döntések végrehajtásába és az ellenőrzési feladatok ellátásába.
Az oktatáspolitikai célkitűzések
Az oktatáspolitika célkitűzése a nyitott, befogadó, a pedagógus, szülő, tanuló mellérendeltségére épülő, a partnerkapcsolatokat létrehozó és ápoló, az új módszereket alkalmazó intézmények létrehozására irányult. Pedagógiai célkitűzésként a minél későbbi pályaválasztási kényszer, az alapkészségek fejlesztése, a tanulói munkateher csökkentése, az egyéni, a tanulóhoz igazított tanulási útvonalak kialakítása, a tanulóknak a pedagógiai folyamatba történő bevonása fogalmazódtak meg. E célokhoz kapcsolódott az intézménylétesítés szabadsága, a tizennyolc éves korig tartó tankötelezettség bevezetése, a szegregáció tilalma és a hátrányos megkülönböztetés elleni tudatos és következetes fellépés. A közoktatás rendszere – nem vitatható működési zavarai ellenére – az adott korosztály több mint kilencven százalékának biztosította az óvodai nevelést, és az iskolába járók közel hetvenöt százalékát eljuttatta az érettségiig. Még a leghátrányosabb családba tartozó gyerekek többsége is befejezte az általános iskola nyolcadik évfolyamát.
A nagy rendszerek átalakítása
A nagy rendszerek átalakításának követelményei
Az Alkotmánybíróság több alkalommal is foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy a jogalkotónak milyen módon kell hatályba léptetni a jogszabályokat. Hangsúlyozta, hogy a jogbiztonság követelményéből kiindulva a jogalkotónak a jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon a jogszabály szövegének megismerésére, valamint arra, hogy a jogalkalmazó szervek felkészüljenek a jogszabály alkalmazására, illetve hogy a jogszabállyal érintettek el tudják dönteni, miként alkalmazkodjanak az új, megváltozott rendelkezésekhez. Felhívta az Alkotmánybíróság a jogalkotók figyelmét arra is, hogy abban az esetben, ha a jogszabály valamely rendszert radikálisan, alapvetően megváltoztat, ezt oly módon köteles tenni, hogy a törvényekhez minden egyes részletszabály kellő időben megszülessen, megint csak azért, hogy az érintettek megfelelő módon és ténylegesen megismerhessék, megérthessék és befogadhassák őket. Köteles továbbá a jogalkotó fokozott figyelmet fordítani annak előzetes ellenőrzésére is, hogy az új rendszer alkalmazására az érintettek megfelelően felkészültek-e. Az Alkotmánybíróság kijelentette, hogy megsemmisíti az olyan, az új rendszer bevezetésére irányuló jogszabályokat, amelyek az új rendszerre való átállást, illetve annak tényleges megismerését és megértését akár az időtényező, akár más szempontok miatt nem biztosítják megfelelően. [28/2005. (VII. 14.) AB határozat, 51/2010. (IV. 28.) AB határozat]
A közoktatás intézményrendszere az ország legnagyobb ellátó rendszere. Feladatait közel hatezer intézménnyel látja el, melyben több, mint másfél millió gyereknek, tanulónak nyújt szolgáltatást. A változások érintik a szülőket is. A köznevelés intézményei közel kétszázezer embert foglalkoztatnak. Nem tekinthető túlzott állításnak az, hogy több mint négymillió embert érintő változásokról van szó.
A köznevelés rendszerét kialakító új törvények megjelenése
A köznevelés rendszerének törvényi szabályozása lényegesen eltér a közoktatás rendszerétől. Alapvető változást jelent, hogy a korábban egységes törvényi szabályozás megszűnt, mivel a szakképzésben részt vevő iskolák működését, tevékenységét meghatározó rendelkezések túlnyomó többségét egy másik törvénybe, a szakképzésről szóló 2011. évi CLXXXVII. törvénybe építették be. A szakképzésről szóló törvény kihirdetésének napja 2011. december 27. A köznevelésről szóló törvény két nappal később jelent meg a Magyar Közlönyben. A nemzetiségi óvodai neveléssel, iskolai oktatással kapcsolatos kérdések ugyancsak túlnyomó többségben kimaradtak a köznevelésről szóló törvényből, és „átkerültek” a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvénybe. Ezt a törvényt 2011. december 19-én hirdették ki. Az ismertetett törvények köznevelést érintő rendelkezései túlnyomó részt 2012. szeptember 1-jén lépnek hatályba. Kivétel a szakképzésről szóló törvény, amelynek számos rendelkezése már 2012. január 1-jén hatályba lépett.
A köznevelés rendszerében dolgozóknak, a köznevelés intézményeit igénybe vevőknek, a köznevelés irányításában közreműködőknek alig több mint nyolc hónap állt rendelkezésükre ahhoz, hogy tisztába jöjjenek a változásokkal, megértsék az új törvényi rendelkezéseket. A felkészülés azonban az érintetteket megoldhatatlan helyzet elé állította. Ennek nemcsak az az indoka, hogy 2012 júliusában módosult – méghozzá jelentősen és sok helyen – a köznevelésről szóló törvény, hanem az is, hogy 2012. június 19-én az országgyűlés elfogadta a szakképzésről szóló törvény módosításáról rendelkező 2012. évi LXXI. törvényt. Kizárja a megfelelő felkészülést és tájékozódást a végrehajtási rendeletek hiánya is.
A rendeleti szabályozás
A köznevelésről szóló törvény a kormány megfogalmazása szerint úgynevezett kerettörvény, amely csak – a kormány deklarált szándéka szerint – a kereteket adja. A törvényhez kapcsolódó felhatalmazásokból megállapítható, hogy a rendszer működéséhez, működésének megértéséhez legalább egy tucat kormányrendeletre és miniszteri rendeletre van szükség. Ez a megoldás valójában megszünteti a törvények uralmát ezen az alapvető szabadságjogokat érintő területen.
A rendszert érintő más változások
Az intézményben dolgozók és a köznevelés irányításában közreműködők helyzetét megnehezíti az is, hogy 2012. július 1-jén a foglalkoztatásra vonatkozó szabályok is gyökeresen megváltoztak. Új munkatörvénykönyv lépett hatályba, és a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény is gyökeresen megváltozott.
A jogállamiság sérelme
Minden túlzás nélkül megállapítható, hogy a mára kialakult helyzet sérti az Alaptörvényben megfogalmazott jogállamiság követelményeit. A köznevelés területén teljes a jogbizonytalanság. A kialakult helyzet egyenes következménye annak a törvénykezési folyamatnak, amely végigkísérte a rendszer átalakítását, és amely mind a mai napig nem zárult le. Bebizonyosodott az, amire az Alkotmánybíróság több határozatában felhívta a figyelmet: a nagy rendszerek átalakításához a jogalkotónak kellő időt kell biztosítania.
|
Írásai a Galamusban:
Háború és béke
A felsőoktatás megszállása
A gép forog, az alkotó pihen
Az államnál nagyobb tolvaj nincs
Azért a víz az úr
A látszat néha csal
Gondolatok az oktatásról
Az Alkotmánybíróság tündöklése és bukása
Esély és közoktatás – I. rész
Esély és közoktatás – II. rész
Semmis törvények uralma alatt
A cimborák
Ha tetszik a cikk, ajánlja másoknak is!
